II SA/Ke 170/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 30 stycznia 2012r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Wójta Gminy przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej decyzję z dnia 12 sierpnia 2011r. znak: [...] w sprawie odmowy przyznania Z. B. zasiłku stałego na okres od 1.07.2006r. do 31.08.2006r. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzja Kierownika OPS została wydana na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 9, art. 17 ust. 1 pkt 19, art. 36 pkt 1 ppkt a, art. 37 ust. 1 pkt 2, ust. 2-3, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 104 kpa. Odmawiając przyznania zasiłku stałego za wskazany okres organ I instancji uznał, że Z. B. przekroczył kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku stałego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. B. podnosił, że Ośrodek Pomocy Społecznej nie wykonał wszystkich zaleceń Kolegium zawartych w poprzednich decyzjach. Zdaniem odwołującego się zarówno zasiłku pielęgnacyjnego jak i dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie należy wliczać do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałego, albowiem świadczenia te nie są przeznaczone na podstawowe utrzymanie rodziny. Podkreślił, że do dochodu wliczone zostały zasiłki chorobowe, a nie zostały odliczone składki na ubezpieczenie zdrowotne, które musiał płacić do ZUS pomimo, że przebywał na zwolnieniu lekarskim. Skarżący zakwestionował wliczenie do dochodu od którego zależy uprawnienie do zasiłku stałego, kwoty otrzymanego zasiłku okresowego. Stwierdził, że OPS na miesiąc wrzesień 2009r. nie wydał żadnej decyzji, ani też nie ujął tego okresu w innej decyzji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że przyznając świadczenia za okres wsteczny, należy uwzględnić zmiany w stanie prawnym, polegające na przyjęciu kryteriów obecnie obowiązujących. Oznacza to, że aktualnie kryterium dochodowe na osobę w rodzinie stosownie do treści art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej wynosi 351 zł. Organ odwoławczy ustalił, że Z. B. wyrokiem Sądu Rejonowego w K., Wydziału IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005r. sygn. akt. [...] został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13.04.2004r. do 13.04.2007r. Powyższa okoliczność pozwala na przyjęcie, że w całym tym okresie spełniał on przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do nabycia zasiłku stałego. Z. B. prowadził wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. W okresie od 4.10.2005r. do 10.10.2007r. prowadził działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia 25.01.2006r. wynika, że w 2005r. z tego tytułu nie uzyskał dochodu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w sprawach przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej przyjmuje się dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, jednak w przypadku utraty dochodu, należy przyjąć dochód z miesiąca złożenia wniosku (bądź przyznania świadczenia z urzędu). Z. B. na podstawie decyzji Kolegium z dnia 27.01.2012r. znak: [...] (którą zreformowano decyzję organu I instancji) był uprawniony do zasiłku stałego do końca czerwca 2006r. Z tego powodu w niniejszej sprawie należało uwzględnić dochód z miesiąca lipca 2006r. Organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, stanowiącego kryteria przyznania zasiłku stałego. Przytoczono regulacje art. 8 ust. 3 i 4 tej ustawy zawierające definicje dochodu oraz określenie składników, które nie podlegają wliczeniu do dochodu. Wskazano także treść art. 8 ust. 9 oraz 8 ust. 1 pkt 5 ustawy, które stanowią podstawę ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego oraz dochodu z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, opodatkowanej podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych. Na podstawie posiadanej dokumentacji stwierdzono, że na dochód rodziny w miesiącu lipcu 2006r. składały się: zasiłek pielęgnacyjny Z. B. w wysokości 144 zł (przyznany decyzją z lipca 2005r. znak: [...]), zasiłek rodzinny w wysokości 43 zł (przyznany decyzją z dnia 1.09.2005r. znak: [...]), zasiłek pielęgnacyjny syna w wysokości 144 zł (przyznany decyzją z dnia 31.10.2005r. znak: [...]), dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 70 zł (przyznany decyzją z dnia 31.10.2005r.), dochód z udziału w gospodarstwie rolnym o pow. 0,2885 ha przeliczeniowego w kwocie 29,86 zł (obliczony na zasadzie art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej), zasiłek chorobowy strony w kwocie 144,73 zł oraz zasiłek okresowy w wysokości 60 zł. W sumie dochód ten wynosił 635,59 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę 317,80 zł. Dochód własny Z. B. w lipcu 2006r. wyniósł 378,59 zł, na co złożył się dochód z tytułu zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 144 zł, dochód z zasiłku chorobowego w kwocie 144,73 zł, dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 29,86 zł, oraz dochód z tytułu zasiłku okresowego w kwocie 60 zł. Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że dochód ubiegającego się o zasiłek stały jest wyższy od kryterium dochodowego osoby w rodzinie określonego w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, tj. kwoty 351 zł. Tym samym Z. B. nie spełnił jednej z przesłanek uprawniających do uzyskania zasiłku stałego, określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu wskazanych w art. 8 ust. 4 stanowi katalog zamknięty. W tej sytuacji tylko świadczenia wymienione w tym przepisie nie wlicza się do dochodu. Kolegium podkreśliło ponadto, że w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca wskazał, w jakiej wysokości należy przyjmować dochód w przypadku ubiegania się o świadczenie z pomocy społecznej przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych. W 2005r. Z. B. nie osiągnął żadnych przychodów, a zatem brak jest podstaw do ich pomniejszenia o składkę zdrowotną, która jak wynika z oświadczenia strony pomagała mu uiszczać siostra. W przeciwnym razie pomoc pieniężną od siostry należałoby potraktować jako dochód strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniósł Z. B., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wadliwie został uznany przez organ za osobę w rodzinie. Gospodaruje sam, mając na utrzymaniu dziecko. W jego ocenie świadczenia rodzinne przyznane na dziecko nie powinny być wliczone do dochodu. Środki, które przysługuję jemu powinny być pomniejszone co najmniej o ustawową kwotę najniższych alimentów z racji tego, że musi sfinansować utrzymanie dziecka. Ponadto skarżący zarzucił, że organ powinien był odliczyć od dochodu rodziny płacone przez niego składki na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Przesłanki niezbędne do przyznania zasiłku stałego zostały określone w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa. Stosownie do treści powołanego przepisu zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z treści przepisu wynika, że ustawodawca uzależnił przyznanie tego świadczenia od spełnienia łącznie wszystkich wymienionych tym przepisem przesłanek, tj. stwierdzenia, że osoba ubiegająca się o zasiłek stały jest niezdolna do pracy oraz wykazania, że zarówno własny dochód jak i dochód na osobę w rodzinie nie przekraczają wysokości kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Stosownie do treści art. 8 ust. 3 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W ust. 4 art. 8 ustawy określono, że do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Bezspornie Z. B. w okresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem tj. od 1.07.2006r. do 31.08.2006r. spełniał przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą na mocy przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 do nabycia zasiłku stałego, albowiem wyrokiem Sądu Rejonowego w K., Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005r., sygn. akt [...] został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004r. do 13 kwietnia 2007r. W tym zakresie ustalenia organu są prawidłowe i nie budzą zastrzeżeń. Natomiast badając kolejną przesłankę organ uznał, że wysokość dochodu Z. B. była wyższa od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, co oznacza, że skarżący w aspekcie kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest osobą uprawnioną do zasiłku stałego w okresie 1.07.2006r. do 31.08.2006r. Z takim stanowiskiem organu, w okolicznościach faktycznych sprawy nie można się zgodzić. Z ustaleń organu wynika, że dochód własny Z. B. z miesiąca lipca 2006r. wynosił 378,59zł, do obliczenia którego przyjęto następujące składniki: zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144zł, zasiłek chorobowy w kwocie 144,73zł, dochód z gospodarstwa rolnego w kwocie 29,86zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 60zł. Z tego względu organ uznał, że dochód własny przekraczał określone w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium dochodowe na osobę w rodzinie wynoszące 351zł. W ocenie Sądu, potraktowanie całej kwoty przyznanego decyzją Kierownika OPS zasiłku okresowego (60zł) jako dochodu własnego skarżącego, nie znajduje uzasadnienia. Stanowiący podstawę przyznania zasiłku okresowego przepis art. 38 ust. 1 określa, że zasiłek ten przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Nie budzi wątpliwości, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z synem i w tej sytuacji posiada status osoby w rodzinie, a nie osoby samotnie gospodarującej. Bez względu zatem na jaki cel przyznano Z. B. zasiłek okresowy, organ udzielił pomocy rodzinie, a w takim przypadku brak podstaw do przyjęcia, że zasiłek okresowy w kwocie 60zł stanowi w całości dochód własny skarżącego. W świetle przedstawionych rozważań organ powinien był uwzględnić jako dochód własny tylko połowę tego zasiłku, a więc kwotę 30zł, nie zaś 60zł. Dokonując w tym zakresie odmiennych ustaleń i ich oceny organ naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego zauważyć także należy, iż organ nie wyjaśnił należycie kwestii składek na ubezpieczenie zdrowotne (określonych aktualnie w ustawie z dnia 27.08.2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej, finansowanych ze środków publicznych – Dz.U. z 2008r. Nr 164, poz. 1027), które zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy podlegają odliczeniu od dochodu. Ustalenie, że skarżący w okresie objętym rozstrzygnięciem organu nie uzyskiwał dochodu z pozarolniczej działalności gospodarczej nie jest jednoznaczne z ustaleniem, że tej działalności nie prowadzi. Taka osoba podlega obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego określonego w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit c powołanej wyżej ustawy z dnia 27.08.2004r., co jest związane z odprowadzaniem składek na ubezpieczenie zdrowotne. Skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze konsekwentnie wskazywał, że w okresie objętym rozstrzygnięciem organu opłacał powyższe składki. W tej sytuacji obowiązkiem organu było ustalenie poprzez uzyskanie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych informacji, czy skarżący faktycznie płacił składki na ubezpieczenie społeczne, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości. W tym zakresie bez znaczenia jest podnoszona przez skarżącego okoliczność o pomocy otrzymywanej od siostry. Niewyjaśnienie kwestii składek na ubezpieczenie zdrowotne prowadzi do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co również uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. W odniesieniu do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że są one nieuzasadnione. Stanowisko Kolegium co do braku podstaw do odliczenia od dochodu innych niż wskazane w art. 8 ust. 3 i 4 należności i świadczeń nie budzi zastrzeżeń i zasługuje na akceptację. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni poczynione w uzasadnieniu przez Sąd rozważania. Dopiero prawidłowe ustalenie dochodu skarżącego pozwoli organowi na właściwą ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki przewidziane art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, uprawniające skarżącego do przyznania zasiłku stałego za okres od dnia 1.07.2006r. do 31.08.2006r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.