II SA/Ke 172/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 172/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 marca 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: referent stażysta Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2006 r. sprawy ze skargi K. G. na uchwałę Rady Miasta Kiele z dnia 22 października 2003 r. numer XVII/313/2003 w przedmiocie : rozpatrzenia zarzutu wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwałą Nr XVII/313/2003 z dnia 22 października 2003 r. Rada Miejska w Kielcach rozpatrując zarzut wniesiony przez Z. O., R. O., A. O., M.O., K. G. i R. B. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piekoszowska III w Kielcach uwzględniła w części zarzut dotyczący obszaru funkcjonalnego (UO1) przeznaczonego pod usługi oświaty, odrzuciła zaś w pozostałej części zarzut dotyczący obszarów funkcjonalnych przeznaczonych pod usługi kultu religijnego (USk1), ulicę dojazdową (K4D) i zieleń publiczną (ZP1), w uzasadnieniu podnosząc co następuje: Z. O., R. O., A. O., M. O., K. G. i R. B. - współwłaściciele działek nr ew. 154 i 155, w zarzucie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piekoszowska III w Kielcach kwestionowali ustalenia projektu planu i nie wyrażali zgody na jego treść we fragmencie obejmującym ich własność. Projekt planu w granicach opracowania przeznacza działki ewidencyjne 154 i 155 pod usługi kultu religijnego (USk1), ulicę dojazdową (K4D), pod usługi oświaty (UO1) i zieleń publiczną (ZP1). Zarzut uwzględniono w części obszaru funkcjonalnego UO1. Teren przedmiotowych działek znajdujący się w granicach tego obszaru funkcjonalnego został wydzielony jako osobny obszar funkcjonalny i przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe niskiej intensywności. Pomniejszenie powierzchni obszaru UO1 z 2,5 ha do ok. 2 ha nie ograniczy możliwości poprawnej realizacji projektowanych tam funkcji. Pozostałe obszary funkcjonalne Rada Miejska pozostawiła bez zmian, uznając iż pomniejszenie obszaru USk1 o połowę (taką część zajmuje teren działek nr 154 i 155) ograniczyłoby możliwości poprawnej realizacji projektowanej tam funkcji (budowa kościoła wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z jego obsługą oraz z zielenią towarzyszącą). Natomiast ulica K4D stanowi jeden z elementów ciągu komunikacyjnego i uzbrojeniowego obsługującego teren zabudowy mieszkaniowej i usługowej na południe od ul. Piekoszowskiej i znajduje swoją kontynuację w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego "Piekoszowska II" (uchwała nr XII/224/2003 z dnia 14 lipca 2003 r. Rady Miejskiej w Kielcach) oraz w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Piekoszowska I". Zdaniem Rady Miejskiej w Kielcach projektowana ulica przechodząca przez działki nr ew. 154 i 155 jest niezbędna dla prawidłowej obsługi otaczającego terenu i sposób jej poprowadzenia oraz parametry techniczne są zgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430). Obszar funkcjonalny ZP1 to fragment ciągu ekologicznego i rekreacyjnego wzdłuż dolinki cieku wodnego zbierającego wody powierzchniowe z otaczających terenów. Ciąg ten znajduje również swoją kontynuację w miejscowym uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego "Piekoszowska II" oraz w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Piekoszowska I". Jest on również oznaczony w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kielce, uchwalonym w dniu 26 października 2000 r. (uchwałą nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach) jako główny ciąg przestrzeni publicznej o charakterze rekreacyjno-turystycznym i objęty granicami obszarów przeznaczonych do objęcia ochroną przyrody w formie Kieleckiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Rada Miejska w Kielcach uznała, że ustalając przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu działała w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, wprowadzając jedynie ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, bez naruszenia przepisów prawa materialnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę złożyła K. G., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że "uprawomocnienie" projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Piekoszowska III w przedstawionej postaci w istotny sposób ograniczy jej prawo własności działek oznaczonych nr ew. 154 i 155, spowoduje zmniejszenie ich wartości ekonomicznej i gospodarczej. Skarżąca wyraziła obawę, że powtórzy się sytuacja jaka istnieje na innej działce stanowiącej jej współwłasność, która "nie została przez miasto wykupiona, a pozbawia właścicieli wszystkich atrybutów własności z wyjątkiem posiadania". Skarżąca podniosła, że własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i ograniczenie go winno następować tylko w wyjątkowych okolicznościach. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kielcach wniosła o jej oddalenie, podtrzymała argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Nadto dodała, że w skład obszaru funkcjonalnego USK1 o powierzchni 0,82 ha wchodzi fragment działki stanowiącej własność Skarbu Państwa nr ew. 77, na którym znajduje się budynek drewniany adaptowany czasowo na kościół oraz fragmenty działek niezabudowanych o nr 75, 76, 154 i 155. Obszar ten ograniczony jest w sposób naturalny od północy istniejącą ulicą Piekoszowską, od wschodu projektowaną ulicą K4L, stanowiącą dalszy ciąg ulicy K2L, przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Piekoszowska II, od zachodu istniejącą zabudową jednorodzinną a od południa projektowaną ulicą K4D. Nie jest możliwa rezygnacja z budowy tej ulicy, gdyż gmina dając możliwość inwestowania jest zobowiązana zapewnić obsługę komunikacyjną i uzbrojenie terenu. Przeznaczony pod budowę tej drogi pas gruntu stanowiącego własność skarżącej wynosi około 700 m-. Pomniejszenie obszaru funkcjonalnego USK1 o połowę - bo taką jego część stanowią włączone do niego fragmenty działek skarżącej (nr 154 i 155) uniemożliwi realizację projektowanej tam funkcji, tj. budowy kościoła wraz z obiektami i urządzeniami związanymi z jego obsługą oraz zielenią towarzyszącą. Umiejscowienie kościoła wyłącznie na działce stanowiącej własność Skarbu Państwa (Nr ew. 77 o powierzchni 0,35 ha) wyłączyłoby możliwość zapewnienia poprawnego rozwiązania obsługi komunikacyjnej i powierzchni pod odpowiednią ilość miejsc parkingowych oraz stworzenia przestrzeni publicznej wokół kościoła. Obszar wyznaczony pod budowę kościoła otaczają tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej o charakterze ekstensywnym, lokalizowanej w otoczeniu zieleni i taki charakter należy nadać działce, na której ma być budowany kościół. Umożliwia to wyłącznie obszar wyznaczony w projekcie planu zajmujący około 0,82 ha. Obszar fragmentów działek, wydzielony pod ciąg ekologiczny i rekreacyjny - ZP1 nie może być przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, winien pozostać terenem niezabudowanym, pełniącym istotną rolę w systemie przyrodniczym otaczających terenów. Ponadto Rada Miejska w Kielcach podniosła, że sprawa wykupu działek nie jest rozstrzygana na etapie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 27 ust. 1 mającej zastosowanie w sprawie, a nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zakres sądowej kontroli uchwały rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ograniczony jest do badania jej zgodności z prawem; celowość i trafność przyjętych rozwiązań nie należy do zakresu badania sądu administracyjnego. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały o odrzuceniu zarzutu skarżących przede wszystkim należy stwierdzić, że Rada Miejska w Kielcach przy opracowywaniu projektu omawianego planu dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, które określają szczegółowo procedurę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego skarżąca nie kwestionowała. Rada przystąpiła do prac nad kwestionowanym planem w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, a zatem w zgodzie z obowiązującym prawem. Nie można jej więc skutecznie zarzucić, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej dokonało się z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego), a dopiero takie naruszenie uprawnienia skarżących skutkowałoby nieważnością uchwały o odrzuceniu zarzutu. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonego do publicznego wglądu, co staje się przesłanką do jego merytorycznej oceny. Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwem sądowym "obowiązek uwzględnienia zarzutu powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Rada gminy nie ma takiego obowiązku wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienia wnoszącego, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach określonych przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy" (Z. Niewiadomski - Prawo zagospodarowania przestrzennego, Wspólnota 1998r., Nr 37). Uprawnienia te przesądzają o samodzielności planistycznej. Skarżący nie mogą zatem oczekiwać, że Rada Miasta nie będzie korzystała z przyznanych jej uprawnień i będzie związana żądaniami właścicieli działek z obrębu objętego projektem planu. Mogą natomiast oczekiwać, że Rada wykonując ustawowe uprawnienia w przedmiotowym zakresie będzie działała w zgodzie z obowiązującym prawem i nie będzie nadużywała przysługującego jej uprawnienia. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie nie można skutecznie zarzucić, iż zgłoszony zarzut odrzuciła. Rada działa w takiej sytuacji w granicach przysługującego jej uznania i o ile go nie nadużywa, odrzucenie zgłoszonego zarzutu nie może później powodować stwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności stosownej uchwały rady gminy. Ma rację Rada Miejska w Kielcach stwierdzając, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z ustaw, które ograniczają właściciela w korzystaniu z jego prawa własności, chronionego przepisem rangi konstytucyjnej. Zgodnie z art. 33 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W świetle materiałów sprawy bezsporne jest, że zakwestionowane przez skarżącą ustalenia projektu planu naruszają jej interes prawny, skoro skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości, której część przeznaczono pod usługi kultu religijnego (USk1), ulicę dojazdową (K4D) i zieleń publiczną (ZP1). Fakt ten jednak nie oznaczał konieczności uwzględnienia zgłoszonego zarzutu, a jedynie stwarzał legitymację do jego wniesienia przez skarżącą. W niniejszej sprawie w ocenie Sądu Rada Miejska w Kielcach, odrzucając zgłoszony zarzut postępowała w ramach obowiązującego porządku prawnego i nie nadużyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Jest oczywiste, że tworząc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uprawniony organ gminy nie może kierować się wyłącznie interesem jednostki, ale winien działać zgodnie z potrzebami całej społeczności lokalnej. Przy innym założeniu nie byłby możliwy rozwój miasta i gminy, któremu służy planowanie przestrzenne. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie narusza stosunków własnościowych, czy też posiadania. Określa jedynie przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu. Zważyć należy, że treść planu powinna być zgodna z przepisami ustaw oraz aktów wykonawczych wydanych na podstawie i w celu wykonania ustaw, które w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zostały przez Radę Miejska w Kielcach wskazane i omówione. Rada Miejska w Kielcach wyczerpująco uzasadniła wprowadzone rozwiązania w projekcie planu, z uwzględnieniem interesu ogółu mieszkańców, względami celowościowymi i racjonalnymi, mieszczącymi się w granicach przysługującego jej uznania. Ustalenia faktyczne w nim zawarte co do konieczności wprowadzenia w planie projektowanych rozwiązań planistycznych nie zawierają cech dowolności. Przyjętych rozwiązań planu w tym zakresie nie można poczytać jako naruszających prawo. Skarżąca nie godzi się z przyjętą przez Radę polityką zagospodarowania przestrzenią, naruszającą jej interesy prawne poprzez ograniczenie jej prawa własności działek oznaczonych nr ew. 154 i 155, zmniejszenie ich wartości ekonomicznej i gospodarczej, ale to w myśl wcześniejszego wywodu nie jest równoznaczne z naruszeniem prawa. Działki te, jak podała skarżąca na rozprawie nie są przez współwłaścicieli użytkowane, leżą ugorem. Zarzut zmniejszenia wartości tych działek nie stanowi naruszenia prawa materialnego, lecz wiąże się wyłącznie z interesem faktycznym strony. Skutki uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidział ustawodawca w art. 36 cyt. ustawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez Radę Miejską w Kielcach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.