II SA/Ke 172/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2009 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] odmawiającą przywrócenia stanu wody na gruncie oznaczonym nr ewid. [...] przez właściciela nieruchomości, M.B. zamieszkałą w S. przy ulicy [...]. W motywach tej decyzji organ ustalił, że w uzasadnieniu wskazanej decyzji z dnia [...] Burmistrz Miasta wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania było ustalenie, czy zmiana ukształtowania działki nr ewid. [...] należącej do M.B. narusza naturalne stosunki wodne i czy powoduje szkody na gruntach sąsiednich. W toku tego postępowania na zlecenie organu została sporządzona aktualizacja mapy sytuacyjno-wysokościowej terenu objętego postępowaniem. W oparciu o nią oraz na podstawie oględzin w terenie i sporządzone w ich trakcie fotografie organ I instancji ustalił, że grunt oznaczony nr ewid. [...], którego współwłaścicielami są K.M. i R.K., usytuowany jest powyżej gruntu oznaczonego Nr ewid. [...] stanowiącego własność M.B. Rzędne dla gruntu oznaczonego nr ewid. [...] wynoszą 165,9; 166,6. Grunt ten usytuowany jest na skarpie powyżej drogi miejskiej oraz powyżej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], którego właścicielem jest M.B. Rzędne tej działki wynoszą bowiem 163,7 przy bramie wjazdowej, 165,6 przy granicy z drogą miejską. Poniżej znajduje się wyasfaltowane podwórko dla którego rzędne wynoszą 162,4 i 162,5 i dalej w kierunku południowym, tj, przeciwnym do działki nr [...] – 162,0, 161,28 i 159,58. Jak z tego wynika naturalny spływ wód z działki [...] następuje zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku południowym – przeciwnym w stosunku do działki oznaczonej nr [...]. Poniżej granicy działki nr [...] znajduje się naturalny wąwóz, gdzie przebiega kolektor kanalizacji sanitarnej i deszczowej. Kolektory te działają prawidłowo, co wynika z pisma PGKiM w S. z dnia 19 sierpnia 2008 r. W oparciu o takie ustalenia Burmistrz Miasta uznał, że roboty ziemne wykonane na działce M.B., polegające na wyrównaniu podwórka i odprowadzeniu kierunku spływu wód na południowy zachód na jej własną działkę, nie spowodowały szkód na gruntach sąsiednich, w tym na gruncie stanowiącym współwłasność K.M. Organ I instancji wyjaśnił również, że nie uwzględnił wniosków K.M. o powołanie innych osób niż dotychczasowe strony postępowania, tj. sąsiedzi działki nr [...] należącej do M.B., kierując się zasadą, że każdy może występować z wnioskiem w swojej sprawie. K.M. natomiast nie była uprawniona do występowania w imieniu tych osób, ponieważ nie przedstawiła pełnomocnictwa upoważniającego do ich reprezentowania. Rozpatrując odwołanie wniesione od decyzji Burmistrza, SKO zauważyło, że sprawa była już przedmiotem zainteresowania organu odwoławczego. Decyzją z dnia [...] Kolegium uchyliło bowiem decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...] odmawiającą nakazania przywrócenia stanu wody na gruncie stanowiącym własność M.B. oznaczonym numerem [...]. SKO stwierdził bowiem, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 78 i 79 kpa poprzez: oparcie rozstrzygnięcia o mapę sytuacyjno-wysokościową określającą poziom terenu z 1974 r., podczas gdy zmiana stanu wody na gruncie M.B. nastąpiła w terminie późniejszym; przeprowadzenie dowodu z oględzin z naruszeniem terminu przewidzianego w art. 79 kpa oraz poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do odmowy przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez K.M. Ponieważ organ I instancji ponownie przeprowadzając postępowanie dokonał aktualizacji mapy sytuacyjno-wysokościowej na dzień 7 lipca 2008 r. oraz przeprowadził oględziny w dniu 4 sierpnia 2008 r., a dowody te potwierdziły wcześniejsze ustalenia, organ II instancji uznał je za poprawne, podobnie jak wnioski wysnute z tych ustaleń przez Burmistrza Miasta. Ponadto SKO zauważyło, że z oświadczeń sąsiadów nieruchomości M.B., tj. G.R., K.K. i R.K. wynika, że zmiana stanu wody na gruncie dokonana na działce [...] nie wpływa niekorzystnie na ich nieruchomości. Odpowiadając na zarzut odwołania, że zakłócenie stosunków wodnych na gruncie nastąpiło również przez nawiezienie gruzu do wąwozu znajdującego się przy południowej granicy działki [...] Kolegium zauważyło, że działka ta jest położona znacznie poniżej działki nr [...] należącej m. in. do K.M., co obrazuje mapa sytuacyjno-wysokościowa. W tak ustalonym stanie faktycznym SKO przytoczyło treść art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne oraz zauważyło, że z przepisu tego wynika ogólny zakaz dokonywania przez właściciela działki jakichkolwiek zmian stanu wody na gruncie oraz kierunku jej spływu, ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz obowiązek prawny usunięcia wszelkich przeszkód oraz zmian powstałych na jego działce, jeżeli szkodliwie wpływają one na grunty sąsiednie. Orzekanie w sprawach spornych następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej, przy czym ustawa nie zawiera przepisu ograniczającego możliwość wszczynania postępowania na wniosek strony, ani szczególnych regulacji wskazujących alternatywną drogę dochodzenia roszczeń cywilnych. Burmistrz Miasta wszczął niniejsze postępowanie administracyjne na skutek interwencji K.M. i w zawiadomieniu z dnia 18 października 2007 r. określił, że dotyczy ono zmiany stanu wody na gruntach spowodowanej zmianą ukształtowania terenu na działce M.B. oznaczonej nr [...], położonej przy ulicy [...]. Ponieważ przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby w sprawie tej doszło do naruszenia stanu wody na gruncie ze szkodą dla nieruchomości sąsiednich, SKO nie znalazło podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze z dnia 25 lutego 2009 r. K.M. wniosła o zmianę decyzji SKO, nie określając jednak w jaki sposób. W końcowej części skargi wniosła natomiast o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca zarzuciła, że ograniczanie się przez organ do rzędnych jest absurdem, gdy nie dokona się analizy zmiany ukształtowania terenu w okresie np. 25 lat. Niedopuszczalne jest też posługiwanie się zaświadczeniem PGKiM. w S. w sytuacji, gdy podmiot ten nie ma tytułu prawnego do wąwozu. K.M. podniosła również, że nie zawiadomiono o sprawie osób, które mają interes faktyczny i prawny w toczącym się postępowaniu. Skarżąca wymieniła B., H. i Z. K., spadkobierców A. i M. R. jako właścicieli drogi do działki nr [...]. Skarżąca sformułowała w skardze również zarzuty dotyczące zagarnięcia przez M. B. drogi nr [...], powiększania swojej działki o zasypane grunty bez tytułu prawnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawa przyznaje prawo do wniesienia skargi. Zgodnie z utrwalonymi poglądami orzecznictwa interes prawny oznacza istnienie po stronie danej osoby uprawnienia lub obowiązku mającego swoje źródło w przepisach prawa materialnego. Podmiotem mającym interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną jest zarówno osoba mająca obiektywny interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i niemający takiego interesu adresat decyzji administracyjnej. W sytuacji, gdy ustalenie braku legitymacji skarżącego jest rezultatem badania jego interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien wydać wyrok oddalający skargę, a nie postanowienie o odrzuceniu skargi; brak przymiotu strony a więc uprawnienia do złożenia skargi, jest bowiem przesłanką materialnoprawną, która skutkuje oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem. Legitymacja do złożenia skargi oparta jest na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. A zatem, zaskarżona do sądu decyzja może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej skarżącego, rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi (por. postanowienie NSA z 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06, wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2006 r., IV SA/Wa 198/06). Przepisem prawa materialnego, który może w niniejszej sprawie być analizowany jako źródło ewentualnych uprawnień skarżącej do domagania się określonego zachowania od właścicieli gruntów sąsiednich, jest art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. Nr 115/01 poz. 1229 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich; 2) odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (art. 29 ust. 1), ust. 2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. ust. 3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Z przytoczonego przepisu wynika, że możliwość wydania decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego wody na gruncie uzależniona jest od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek; musi nastąpić zmiana stanu wody na posiadanym gruncie oraz zmiana ta ma powodować szkody na gruncie sąsiednim. Spełnienie drugiej ze wskazanych przesłanek nie tylko nie zostało przez skarżącą wykazane, ale nawet w żadnym stadium prowadzonego postępowania nie twierdziła ona, aby zarzucana zmiana stanu wody na gruncie stanowiącym własność M.B., miała jakikolwiek wpływ na stanowiący jej współwłasność grunt oznaczony w ewidencji gruntów miasta, obręb 3 jako działka nr [...]. Tym bardziej nie mogło być mowy o tym, aby mógł to być wpływ szkodliwy. Oceniając wskazany brak twierdzeń skarżącej odnośnie istnienia związku przyczynowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie stanowiącym własność M.B., a szkodliwym wpływem tej zmiany na sąsiedni grunt stanowiący współwłasność K. M. należy stwierdzić, że o istnieniu takiego wpływu nie może być w sprawie mowy. Przekonuje o tym bowiem zaktualizowana w toku postępowania mapa sytuacyjno-wysokościowa obrazująca ukształtowanie terenu działek stron i ich najbliższego otoczenia, a także oględziny przeprowadzone w dniu 4 sierpnia 2008 r., potwierdzające wynikające z mapy wnioski. Z wskazanych dowodów, które nie były przez skarżącą podważane wynika, że współwłasna działka skarżącej oznaczona nr [...] w najniższym punkcie położonym na wysokości 164,8 m, znajduje się 2,5 metra powyżej najwyższego punktu terenu działki M. B. objętego zarzucaną przez skarżącą zmianą ukształtowania terenu. Ponieważ równocześnie naturalny spływ wód z działki nr [...] następuje zgodnie ze spadkiem terenu w kierunku południowym, tj. przeciwnym w stosunku do działki skarżącej, a poniżej działki nr [...] znajduje się naturalny wąwóz, gdzie przebiegają prawidłowo działające kolektory kanalizacji sanitarnej i deszczowej – należy zaakceptować ustalenie organu, że zarzucana zmiana stanu wody na gruncie należącym do M.B. w żaden sposób, a więc tym bardziej szkodliwy nie wpływa na sąsiedni grunt stanowiący współwłasność K.M. Takie ustalenie organu potwierdza również i to, że R.K. - drugi obok skarżącej współwłaściciel działki oznaczonej numerem [...], a także G.R. – właścicielka działki nr [...] położonej poniżej nieruchomości M.B. oraz K.K., współwłaścicielka działki położonej po sąsiedzku z działką skarżącej - złożyli oświadczenia, że zmiana stanu wody na działce nr [...] nie wpływa niekorzystnie na ich nieruchomość. Akceptując wskazane ustalenia organu należy stwierdzić, że skarżąca K.M. z braku interesu materialnoprawnego o jakim mowa w art. 50 p.p.s.a. nie ma legitymacji uprawniającej ją do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję SKO z dnia [...] utrzymującą w mocy odmowę przywrócenia stanu wody na gruncie oznaczonym nr [...] przez właściciela tej nieruchomości M.B. Z tej przyczyny nie mogły podlegać badaniu w niniejszej sprawie jakiekolwiek zarzuty dotyczące domniemanego szkodliwego wpływu przedmiotowych zmian stanu wody na gruncie M.B. na inne niż skarżącej, sąsiednie nieruchomości. Nie było też konieczne ustalanie właścicieli tych nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skargi należy ubocznie dodać, że nie mogły one zmienić rozstrzygnięcia sprawy z dalszych jeszcze powodów. Z oświadczenia skarżącej, że działa również na rzecz uczestników, ponieważ jej wniosek dotyczy wszystkich sąsiednich nieruchomości w stosunku do działki nr [...] zdaje się wynikać, że nie twierdzi ona, aby występowała w sprawie w ich imieniu jako ich pełnomocnik, a jedynie, że jej zdaniem działa w swoiście pojmowanym interesie społecznym. Takich uprawnień jednak K.M. jako osoba fizyczna nie ma, gdyż nie mieści się w żadnej z pozostałych wymienionych w art. 50 p.p.s.a. kategorii podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi. W związku z tym nie może również skutecznie zarzucać nie zawiadomienia o toczącym się postępowaniu innych osób, które jej zdaniem mają interes faktyczny i prawny. Zarzut dotyczący domniemanego ograniczenia przez organ jego ustaleń do rzędnych jest niezgodny ze stanem faktycznym. Organ oparł bowiem swoje ustalenia na wszechstronnym rozważeniu wszystkich zebranych w sprawie dowodów, a więc oprócz wspomnianej aktualizacji mapy sytuacyjno-wysokościowej, również na protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu 4 sierpnia 2008 r., a także na sporządzonej w trakcie oględzin dokumentacji fotograficznej. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Ponieważ jednocześnie brak jest w sprawie okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu ze skutkiem mającym wpływ na byt prawny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 u.p.p.s.a.