II SA/Ke 172/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia [...] w sprawie przyznania mu zasiłku stałego w wysokości 79,95 miesięcznie na okres od 1 października 2006 r. do 31 października 2006 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego na powyższy okres w wysokości 183,56 zł miesięcznie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji [...] wskazał m.in., że Ośrodek Pomocy Społecznej w R. nie wykonał wszystkich zaleceń Kolegium zawartych w poprzednich decyzjach. W jego ocenie zarówno zasiłek pielęgnacyjny jak i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego nie należy wliczać do dochodu na potrzeby ustalenia prawa do zasiłku stałego, bowiem środki z tych świadczeń nie są przeznaczone na podstawowe utrzymanie rodziny. Zaznaczył także, że do dochodu wliczone zostały zasiłki chorobowe, a nie zostały odliczone składki na ubezpieczenie zdrowotne, które musiał płacić do ZUS, pomimo, że otrzymywał zwolnienie lekarskie. Skarżący zaznaczył także, że jego zdaniem zasiłek okresowy także nie powinien być wliczany do dochodu na potrzeby ustalenia zasiłku stałego. Podkreślił, że OPS w R. na miesiąc [...] nie wydał żadnej decyzji, ani też nie ujął tego okresu w innej. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że podstawę przyznania zasiłku w niniejszej sprawie stanowił art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o pomocy społecznej. Organ przytoczył treść art. 8 ust. 1, 3, 4, 5 i 9 tej ustawy oraz § 1 pkt 1 a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Kolegium podniosło, że [...] został zaliczony wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]. sygn. akt. [...] do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004 r. do 13 kwietnia 2007 r. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, iż skarżący w ww. okresie spełniał przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do nabycia zasiłku stałego. SKO ustaliło, że [...] prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem [...]. Dwuosobowa rodzina utrzymywała się, w okresie objętym zakresem zaskarżonej decyzji, z dochodu z gospodarstwa rolnego o pow. 1,07 ha fizycznych, co stanowi 0,2885 ha przeliczeniowych - w udziale 1/2. Kolegium wskazało także, że [...] w okresie od 4 października 2005 r. do 10 października 2007 r. prowadził działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z dnia [...] wynika, iż w 2005 r. skarżący nie uzyskał z tego tytułu dochodu. Jak podniosło SKO, regułą w sprawach przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej jest, iż przyjmuje się dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. Niemniej jednak w przypadku utraty dochodu, należy przyjąć dochód z miesiąca złożenia wniosku (bądź przyznania świadczenia z urzędu). Jak wynika z akt sprawy, w miesiącu wrześniu 2006 r. skarżący pobrał zasiłek chorobowy z ZUS w kwocie 139,52 zł, natomiast w październiku 2006 r. zasiłek chorobowy wypłacono w kwocie 28,01 zł. Wobec tego w niniejszej sprawie należało przyjąć na potrzeby postępowania dochód z miesiąca października 2006 r. Jak wynika z ustaleń Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., w październiku 2006 r. na dochód rodziny [...] składał się: zasiłek rodzinny w wysokości 64,00 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł, dochód z udziału w gospodarstwie rolnym wówczas o powierzchni 0,2885 ha przeliczeniowego w kwocie 29,86 zł (0,2885 ha x 1/2 x 207 zł), zasiłek okresowy w wysokości 60,00 zł oraz zasiłek chorobowy w wysokości 28,01 zł. Dochód ten wynosił 334,87 zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę 167,44 zł, a tym samym zasiłek stały na miesiąc październik 2006 r. należało, w ocenie Kolegium, przyznać w kwocie 183,56 zł. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu wskazanych w art. 8 ust. 4, stanowi katalog zamknięty. Wobec tego tylko świadczenia tam wymienione nie podlegają doliczeniu do dochodu. Organ podniósł, że aby mogło być przyznane świadczenie w postaci zasiłku stałego, zarówno dochód osoby ubiegającej się o to świadczenie, jak i dochód na członka rodziny tej osoby muszą być poniżej kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku stałego, które obecnie dla osoby w rodzinie wynosi 351,00 zł. Zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku są świadczeniami przyznawanymi na pokrycie potrzeb dziecka, wobec tego nie stanowią dochodu rodzica, któremu są przyznawane. Niemniej jednak zarówno zasiłek rodzinny jak i dodatki do niego (oprócz jednorazowych) stanowią dochód rodziny osoby ubiegającej się o zasiłek stały. Kolegium podkreśliło także, iż w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawodawca wskazał, w jakiej wysokości należy przyjmować dochód w przypadku ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. wynika, że skarżący w 2005 r. nie osiągnął z działalności żadnych przychodów, wobec czego brak jest podstaw do ich pomniejszania o składkę zdrowotną, którą, jak wynika z oświadczenia [...] z dnia [...], uiszczać pomagała mu siostra. W ocenie organu nawet jeśliby przyjąć, że o składkę na ubezpieczenie zdrowotne należy dochód skarżącego pomniejszyć, to pomoc pieniężną od siostry należałoby potraktować jako jego dochód. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, [...], domagając się jej uchylenia, zarzucił, że organ wadliwie uznał go za osobę w rodzinie skoro gospodaruje sam, mając na utrzymaniu dziecko. Podniósł, że w jego ocenie świadczenia rodzinne przyznane na dziecko nie powinny być wliczone do dochodu, natomiast środki, które przysługują jemu powinny być pomniejszone co najmniej o ustawową kwotę najniższych alimentów z racji tego, że musi sfinansować utrzymanie dziecka. Ponadto skarżący zarzucił, że organ powinien był odliczyć od dochodu rodziny płacone przez niego składki na ubezpieczenie zdrowotne i że siostra pomagała mu w miarę swoich możliwości dając jedzenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Kielcach dnia [...] wyjaśnił, że "mniej więcej" od listopada 2005 r. do 2007 r. opłacał składki na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości około 200 złotych, a kwota ta była wyższa od kwoty pobieranego zasiłku chorobowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kryteria przyznania zasiłku stałego określone są w art. 37 ust. 1 ustawy. Przysługuje on m.in. pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności niniejszej sprawy wynika, że [...] wyrokiem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...]., sygn. akt [...], został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004 r. do 13 kwietnia 2007 r. Spełnia zatem przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do zasiłku stałego na mocy przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżący spełnia także, określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy, przesłankę dochodową, bowiem zarówno jego dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Pojęcie rodziny określa art. 6 ust. 14 ustawy, zgodnie z którym są to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z ustaleń organu wynika, iż [...] prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem [...]. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 127, poz. 1055), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 42, 78 i 91 przysługuje m.in. osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351,00 zł. Zgodnie z art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W niniejszej sprawie organ ustalał dochód z miesiąca października 2006 r. Mimo, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji [...] zarzucił, że ustalany przez organ dochód powinien być pomniejszony o uiszczaną przez niego składkę na ubezpieczenie zdrowotne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na treść zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. (k. 8 akt administracyjnych) ograniczyło się do stwierdzenia, że [...] w okresie od 4 października 2005 r. do 10 października 2007 r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą, opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i w 2005 r. nie uzyskał z tego tytułu dochodu. W ocenie organu, nieosiągnięcie przychodu z pozarolniczej działalności w 2005 r. oznacza brak podstaw do pomniejszenia dochodu o składkę zdrowotną. Stanowisko takie nie znajduje jednak uzasadnienia w treści art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy, z którego nie wynika, ażeby brak było podstaw do pomniejszenia dochodu rodziny o składkę zdrowotną w sytuacji gdy nie osiągnięto z działalności gospodarczej żadnych przychodów. Przepis ten określa jedynie sposób obliczenia dochodu osób prowadzących działalność gospodarczą, co pozostaje bez wpływu na możliwość pomniejszenia łącznego dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust.3 ustawy, o składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zdaniem Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby organ w sposób nie budzący wątpliwości ustalił dochód skarżącego, od którego w kontekście przesłanek określonych przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy zależy wysokość zasiłku stałego. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego dla ustalenia, czy skarżący płacił składki ubezpieczenia zdrowotnego w przedmiotowym okresie i w jakiej wysokości, co z uwagi na treść cytowanego wyżej art. 8 ust. 3 ustawy, ma istotne znaczenie w sprawie. Podkreślenia także wymaga, że tak długo, jak osoba prowadząca działalność gospodarczą wyraża gotowość jej prowadzenia i jednocześnie na zewnątrz nie daje wyrazu zaprzestania tej działalności, powinna być uważana za osobę prowadzącą działalność gospodarczą ze wszystkimi wynikającymi z tego tytułu uprawnieniami, a także zobowiązaniami. Kwestię składek na ubezpieczenie zdrowotne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 2, a także w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy, o które pomniejsza się dochód, reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r., Nr 164, poz. 1027). Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Jest to ustawowy obowiązek uiszczania określonych należności na rzecz Państwa, od których zresztą zależy możliwość korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 2 ust.1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). Skoro skarżący twierdził, że w 2006 r., a więc także w miesiącu październiku, opłacał takie składki, a więc realizował obowiązek wynikający z ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, powinnością organu było ustalenie, poprzez zwrócenie się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o udzielenie stosownej informacji, czy faktycznie płacił on składki na ubezpieczenie zdrowotne, z jakiego tytułu i w jakiej wysokości. Podniesiona przez organ okoliczność, że pomoc pieniężną od siostry [...] należałoby potraktować jako jego dochód pozostaje natomiast bez znaczenia dla sprawy, zwłaszcza jeśli pomoc ta sprowadzała się do dawania jedzenia – co wynika z treści skargi. Mając powyższe na uwadze, skoro z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa sprawa nie została należycie wyjaśniona, zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Jeśli natomiast chodzi o pozostałe, zawarte w skardze zarzuty to są one nieuzasadnione. Prawidłowo bowiem Kolegium wskazało, że brak jest podstaw do odliczenia od dochodu innych niż wymienione w art. 8 ust. 3 i 4 należności i świadczenia np. zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. Zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku przyznawane na pokrycie potrzeb dziecka nie stanowią bowiem dochodu rodzica, któremu są przyznawane, stanowią natomiast dochód rodziny osoby ubiegającej o zasiłek stały. Słusznie również Kolegium uznało, że nie można uznać skarżącego za osobę samotnie gospodarującą, skoro prowadzi on wspólne gospodarstwo razem ze swoim synem. Ponownie rozpoznając odwołanie organ odwoławczy winien wyeliminować wskazane wyżej nieprawidłowości i w sposób prawidłowy ustalić dochód rodziny skarżącego. Dopiero wówczas możliwa będzie ocena, w jakiej wysokości przysługuje mu zasiłek stały za okres objęty niniejszym postępowaniem.