II SA/Ke 173/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku okresowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata K. K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym 52,80 złotych VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymało w mocy decyzję działającego z upoważnienia Burmistrza Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] nr [...] znak: [...] przyznającą A. K. świadczenie pieniężne z pomocy społecznej w formie zasiłku okresowego w wysokości 238,50zł miesięcznie na okres od 1.02.2008r. do 30.04.2008r. W motywach rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, iż wnioskiem z dnia 22 stycznia 2008r. A. K. zwrócił się do Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy finansowej w wysokości jednej średniej krajowej regularnie płatnej raz w miesiącu, umożliwiającej właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce. Podkreślił, że nie posiada żadnego dochodu, natomiast ma na utrzymaniu 4 koty, co stanowi miesięczny wydatek ok. 700-800zł. Organ I instancji za podstawę przyznania zasiłku okresowego przyjął art. 3 ust. 3 i 4, art. 4, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 38, art. 106, art. 109 i art. 147 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Przyznał również zasiłek celowy w wysokości 300zł, a decyzja w tej sprawie była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. W odwołaniu od decyzji w sprawie zasiłku okresowego A. K. wnosił o zmianę decyzji i przyznanie zasiłku okresowego w wysokości określonej we wniosku, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Rozpatrując odwołanie Kolegium wskazało, że A. K. spełnia przewidziane w art. 38 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) kryteria do uzyskania zasiłku okresowego, którymi dla osoby są: długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego w sytuacji, gdy dochód osoby samotnie gospodarującej jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Wysokość świadczenia stosownie do dyspozycji art. 38 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy w odniesieniu do osób samotnie gospodarujących ustala się do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, wynoszącym 477zł, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418zł miesięcznie. Dolną granicę zasiłku wyznacza ust. 3 pkt 1 art. 38 stanowiąc, że kwota zasiłku może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 147 ust. 7 ustawy, zgodnie z którym, gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w ust. 3. Kolegium stwierdziło, że przyznanie wnioskodawcy zasiłku okresowego w najniższej wysokości nie narusza przepisów ustawy o pomocy społecznej, albowiem przepisy te nie określają konkretnej wysokości zasiłku okresowego, zaś przyznana kwota mieści się w granicach określonych prawem. Gmina, jak wynika ze sprawozdania, otrzymuje dotację celową z budżetu państwa w wysokości wystarczającej na pokrycie zasiłków okresowych w minimalnej wysokości i w takiej wysokości gmina przyznaje te świadczenia. Własne środki Gmina przeznacza na realizację zasiłków celowych i taką pomoc A. K. uzyskał w kwocie 300zł. W ten sposób pomoc udzielona Wnioskodawcy w lutym 2008r. wynosiła 538,50zł. Podkreślono, że powodem przyznawania zasiłków okresowych w minimalnej wysokości są ograniczone możliwości finansowe gminy. Nadto w ocenie organu, brak jest podstaw do przyznania zasiłku okresowego w wysokości średniej krajowej pensji tj. ok. 3000zł, ponieważ ustawodawca ustalił górną granicę tego świadczenia w wysokości 418zł. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył A. K. kwestionując wysokość przyznanego zasiłku okresowego, która jego zdaniem powinna stanowić równowartość średniej krajowej, regularnie płatnej raz w miesiącu. Nadmienił, iż organy związane z udzielaniem pomocy społecznej znęcają się nad ludźmi i zwierzętami. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanym przypadku kontrola sądowoadministracyjna takich naruszeń prawa nie wykazała. Zasiłek okresowy jest podstawową formą pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na dysfunkcje określone w art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.- cytowanej dalej jako ustawa) takie jak: długotrwała choroba, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego o ile dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 kwoty 477zł, stanowiącej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 1 ustawy, zasiłek okresowy ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 418zł miesięcznie. Jednocześnie minimalna wysokość zasiłku okresowego w 2008r. dla takich osób nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby. (art. 38 ust. 3 pkt 1 ustawy), jak również nie może być niższa niż 20zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Okres na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy ustala - jak stanowi art. 38 ust. 5 ustawy - ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Zgodnie z art. 147 ust. 7 ustawy, od 2008r. gminy otrzymują dotację celową na pokrycie wydatków na zasiłki okresowe w części określonej w ust. 3. Uwzględniając dyspozycję art. 147 ust. 3 w przypadku osób samotnie gospodarujących dotacja wynosi 35% różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Przenosząc powyższe rozważania na grunt konkretnej sprawy za prawidłowe należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie kryteriów obowiązujących przy ustalaniu prawa do zasiłku okresowego oraz uznaniowego charakteru decyzji w części określającej wysokość tego zasiłku (jak również okresu na jaki zostanie przyznane to świadczenie). Uznanie pozostawione organowi pomocy społecznej w zakresie wysokości zasiłku nie jest dowolne lecz zostało ograniczone poprzez określenie górnej i dolnej granicy świadczenia. Organ pomocy społecznej przyznał A. K. zasiłek okresowy w kwocie 238,50zł miesięcznie tj. w minimalnej wysokości. Wysokość świadczenia została obliczona na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 1, art. 38 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 147 ust. 7, jako 50% różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (477zł) a dochodem wnioskodawcy. Ponieważ A. K. nie osiąga żadnych dochodów wysokość ta wynosi 50% kwoty 477zł, a więc 238,50zł. Jak zgodnie podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie decyzja wydana w oparciu o przepis zawierający element uznania jest decyzją uznaniową co oznacza, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie ale nie ma nakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Element uznaniowości nie świadczy jednak o tym, że decyzja polega na zupełnej dowolności działania organu. Decyzje wydawane według uznania administracyjnego podlegają kontroli sądowej pod względem ich zgodności z prawem, albowiem wymaga zbadania to, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego oraz czy prawidłowo uzasadniono - w zgodzie z art. 7 kpa - wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie dotyczącym świadczeń z zakresu pomocy podkreślono, że uzasadnienie decyzji powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej. Z przepisów prawa regulujących tryb przyznawania tego typu świadczeń wynika bowiem, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i 4 cyt. ustawy tzn.: dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy jak również uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że skarżący znajduje się rzeczywiście w trudnej sytuacji materialnej spowodowanej głównie pozostawaniem bez pracy i nie posiadaniem żadnego dochodu. Nie budzi zatem wątpliwości konieczność udzielenia mu pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego. Akta administracyjne zawierają również dowody (pismo przewodnie MGOPS z dnia 14.02.2008r.) potwierdzające, że możliwości finansowe Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej są ograniczone. Mają one ścisły związek z dotacją jaką na realizację pomocy w postaci zasiłków okresowych gmina otrzymuje z budżetu państwa, a która wystarcza na pokrycie zasiłków w minimalnej wysokości dozwolonej prawem. Gmina w takiej wysokości udziela podopiecznym zasiłki okresowe. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że organ przyznając skarżącemu pomoc w formie zasiłku okresowego w najniższej wysokości nie naruszył prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Żądanie przyznania zasiłku okresowego w kwocie " jednej średniej krajowej" nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, które określają górną granicę tego zasiłku w kwocie 418zł. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie gwarantują przyznania bezzwrotnej pomocy społecznej w wysokości zaspokajającej potrzeby i oczekiwania osób ubiegających się o nie, nawet tych, które strona uważa dla siebie za niezbędne. Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ wydając decyzję nie naruszył przepisów prawa i nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a zatem skarga wniesiona na taką decyzję musiała ulec oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.