II SA/Ke 173/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Nowiny z dnia 28 marca 2022 r. nr RG-XLVI/550/22 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 28 marca 2022 r. Rada Gminy Nowiny, wskazując jako podstawę prawną art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, podjęła uchwałę nr RG-XLVI/550/22 w sprawie uchwalenia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowiny na 2022 rok". W uchwalonym Programie, stanowiącym załącznik do uchwały, w pkt I.4 Finansowanie programu (zdanie trzecie) – wskazano, że "Środki finansowe na wykonanie zadań realizowanych w ramach programu w kwocie 207.600,00 zł zostały ujęte w budżecie Gminy Nowiny i wydatkowane będą zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych: 1) 147.600,00 zł – wyłapywanie bezdomnych i agresywnych zwierząt i zapewnienie im opieki w schronisku, 2) 30.000,00 zł – sterylizacja i kastracja kotów i psów, znakowanie zwierząt mikroczipami, 3) 30.000,00 zł – interwencje w przypadku zwierząt domowych i leśnych, poszkodowanych w wyniku wypadków drogowych. W pkt II.1 Programu - Formy i sposoby realizacji programu wskazano na "Zapewnienie ochrony zwierzętom domowym oraz opiekę nad bezdomnymi zwierzętami: 1) Wyłapywanie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku W celu zapewnienia należytej ochrony zwierzętom oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami, na terenie Gminy Nowiny będzie prowadzone, w miarę posiadanych możliwości technicznych i finansowych, wyłapywanie bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności psów. Ze względu na znikome zjawisko bezdomności kotów, ich wyłamywanie będzie się odbywało jedynie w przypadkach uzasadnionego zagrożenia ich życia lub zdrowia (...); 2) zagwarantowanie opieki zwierzętom gospodarskim Gmina zapewni opiekę i schronienie bezdomnym zwierzętom gospodarskim w wyznaczonym gospodarstwie rolnym w miejscowości Bolechowice, Gmina Nowiny (dane gospodarstwa w aktach Urzędu Gminy Nowiny); 3) zapewnienie całodobowej opieki zwierzętom poszkodowanym w zdarzeniach drogowych. W pkt II.2 w ramach "ograniczania niekontrolowanego przyrostu liczebności bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów" wskazano na: 1) działania ograniczające przyrost populacji psów w gospodarstwach domowych, 2) działania ograniczające przyrost populacji kotów w gospodarstwach domowych. 3) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, 4) usypianie ślepych miotów, 5) adopcję oraz trwałe znakowanie i sterylizowanie bezdomnych psów i kotów wyłapywanych z terenu Gminy Nowiny, 6) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy Kielce – Zachód w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności – w całości. Skarżący podniósł zarzuty istotnego naruszenie w zapisach Programu przepisów prawa materialnego zawartego w art. 11a ust. 2 pkt 4, a także art. 11a ust. 1 pkt 6 i art. 11a ust. 1 pkt 7 oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez brak dokonania w pkt 4 "Finansowanie programu" Programu pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków, polegającego na nieujęciu w finansowaniu tego Programu kosztów usypiania ślepych miotów, kosztów opieki nad kotami wolno żyjącymi oraz kosztów poszukiwania nowych właścicieli odłowionych zwierząt – co zostało przewidziane jako cele Programu w pkt 2 ppkt 3, 4 i 6 działu II "Formy i sposoby realizacji programu". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że: - Program uchwalony zakwestionowaną uchwałą obowiązywał do końca 2022 r.; - zapis art. 11a ust. 2 pkt 4, dotyczący obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, został zawarty w dziale II pkt 1 ppkt 5 lit. c, d – wobec czego zarzut podniesiony w tym zakresie przez Prokuratora jest niezasadny; - zarzut dotyczący "niewskazania pełnego zapisu środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu oraz pełnego wydatkowania tych środków, polegającego na nie ujęciu w finansowaniu tego programu kosztów usypiania ślepych miotów, kosztów opieki nad kotami wolnożyjącymi oraz kosztów poszukiwania nowych właścicieli odłowionych zwierząt" jest bezzasadny, ponieważ w dziale II w pkt 1 ppkt 4 Programu wskazano, kto będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów, a w dziale I pkt 4 ujęte zostały środki finansowe na realizację wyłapywania bezdomnych i agresywnych zwierząt i zapewnienia im miejsca w schronisku (taka nazwa zadania była ujęta w budżecie gminy na rok 2022), wskazując że usypianie ślepych miotów należy do zadań firmy (wynika z zapisów umowy), która została wyłoniona w postępowaniu ofertowym zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych. Dokarmianiem wolnożyjących kotów zajmują się sponsorzy i wolontariusze, którzy charytatywnie pełnią swoją służbę na rzecz zwierząt, co nie generuje dodatkowych kosztów dla gminy. Natomiast poszukiwanie nowych właścicieli odłowionych zwierząt zostało ujęte w dokumencie stanowiącym przedmiot analizy Prokuratura tj. w dziale II pkt 5. W związku z powyższym kosztów finansowych na ten cel Gmina nie ponosi. Zdaniem organu zapis art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt został w pełni zrealizowany – zgodnie z obowiązującymi przepisami – o czym świadczy wyrok tut. Sądu z dnia 11 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 1023/20. Z kolei zarzut dotyczący sprzeczności z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt uznano za bezzasadny – ponieważ uchwała wyczerpuje pełen zakres delegacji ustawowej w tym zakresie, a i organ, jakim jest Wojewoda Świętokrzyski, nie wszczynał w stosunku do zaskarżonej uchwały postępowania w trybie nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność tej uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Należy do nich naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym miejscu wskazać trzeba, że prawomocnym wyrokiem z 27 lipca 2022 r. o sygn. akt II SA/Ke 280/22 (podjętym już po wydaniu zaskarżonego obecnie aktu prawa miejscowego) tut. Sąd stwierdził nieważność podjętej uprzednio uchwały Rady Gminy Nowiny z dnia 29 marca 2021 r. nr XXXIV/401/21 w sprawie uchwalenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy na 2021 rok. Mając na uwadze, że przedmiotem poczynionych wówczas rozważań były regulacje zakwestionowanej uchwały z dnia 29 marca 2021 r. o treści identycznej jak obecnie zaskarżone przepisy uchwały z 28 marca 2022 r., Sąd w obecnie orzekającym składzie w całości podziela wyrażone w uzasadnieniu tego orzeczenia stanowisko, uznając je za własne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały, będącej – co niesporne – aktem prawa miejscowego, stanowią przepisy zawarte w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ochronie zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 572), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają (art. 11a ust. 3a). Ponadto powyższy program winien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, przy czym koszty realizacji programu ponosi gmina (art. 11a ust. 5 ustawy). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 6 lipca 2020 r., II OSK 703/20 (dostępnym j.w.), w art. 11a ust. 5 ustawy ustawodawca użył sformułowania: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to więc norma o charakterze bezwzględnie obowiązującym (ius cogens) i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do wyeliminowania takiej uchwały z porządku prawnego w całości ze skutkiem wstecznym, tj. od daty jej podjęcia (ex tunc). Lokalny prawodawca zobowiązany został w art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie "sposobu wydatkowania", o jakim mowa w art. 11a ust. 5 ustawy, należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. W świetle przedstawionego wyżej poglądu, należy stwierdzić, że słusznie skarżący Prokurator zarzuca, że w pkt. I.4 załącznika do zaskarżonej uchwały - "Finansowanie programu", brak jest pełnego wskazania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz pełnego sposobu wydatkowania tych środków. W zapisie zawartym w tym punkcie uwzględniono bowiem środki na niektóre tylko zadania programu, a mianowicie: wyłapywanie bezdomnych i agresywnych zwierząt i zapewnienie im opieki w schronisku (147.600 zł), sterylizację i kastrację kotów i psów, znakowanie zwierząt mikroczipami (30.000 zł) oraz interwencje w przypadku zwierząt domowych i leśnych, poszkodowanych w wyniku wypadków drogowych (30.000 zł). Tym samym, w zaskarżonej uchwale zapewniono finansowanie jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją Programu. Pominięto natomiast zapewnienie finansowania takich zadań, jak: podejmowanie działań promujących sterylizację i kastrację psów i kotów - wymienionych w pkt II.2.1 lit. b oraz II.2.2 lit. b Programu, opieka nad wolno żyjącymi kotami - pkt II.2.3 Programu, usypianie ślepych miotów – pkt II.2.4 Programu, poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - pkt II.2.6 załącznika. Nie ulega zatem wątpliwości, że wbrew normie zawartej w cyt. art.11a ust. 5 ustawy zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Nowiny na 2022 rok. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę, że omawiany zarzut jest bezzasadny z uwagi na to, że w dziale II w pkt 1 ppkt 4 wskazano podmiot, który będzie zajmował się usypianiem ślepych miotów, a usypianie ślepych miotów należy do zadań tej firmy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już wyżej wyroku, pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej tj. w zawieranych umowach narusza art. 11a ust. 5 ustawy. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Z powyższych zapisów omawianego Programu w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania – poza wymienionymi w pkt I.4 ppkt 1-3, co czyni Program nietransparentnym w tym zakresie. Zauważyć przy tym trzeba, że nawet jeśli realizacją danego zadania zajmie się podmiot zewnętrzny, to realizacja tego zadania – jako że jego koszty zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy ponosi Gmina – uzależniona jest wprost od ilości środków na ten cel przeznaczonych. Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania .czy na dany cel przeznaczono jakiekolwiek środki, stanowi istotne naruszenie prawa – ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte Programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. Prawidłowe wskazanie środków finansowych obejmujących koszty wykonywania poszczególnych zadań objętych Programem jest więc niezbędne dla jego efektywnego wykonania. Bez znaczenia pozostaje również okoliczność, że dokarmianiem wolnożyjących kotów zajmują się sponsorzy i wolontariusze, co – według odpowiedzi na skargę – nie generuje dodatkowych kosztów dla Gminy. Okoliczność ta nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem omawianych postanowień zaskarżonej uchwały w zakresie finansowania kosztów Programu. Skoro Gmina określiła, że jedną z form i sposobów realizacji Programu jest opieka nad wolno żyjącymi kotami, realizowana m.in. poprzez zapewnienie ich dokarmiania i zapewnienie wody pitnej oraz zakup domków dla takich kotów (II.2.3 lit b i c), to koniecznym było wskazanie w uchwale środków na realizację tego celu. Reasumując należy stwierdzić, że postanowienia Programu w zakresie wskazania środków finansowych przeznaczonych na realizację jego zadań oraz brak określenia sposobu wydatkowania tych środków istotnie naruszają prawo, ponieważ nie wypełniona została delegacja ustawowa wynikająca z art. 11a ust. 5 ustawy. Takie naruszenie prowadzić musi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.