II SA/Ke 174/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Referent stażysta Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2007r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M.O. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję z dnia [...] znak: [...]Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wykonanego remontu dachu na istniejącym budynku wiaty gospodarczej usytuowanej na działce H. i P. P., położonej w miejscowości C. N. gmina Ł. w części dotyczącej "samowolnie wykonanego remontu dachu na istniejącym budynku wiaty gospodarczej" i orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie samowolnie wykonanego remontu budynku wiaty gospodarczej usytuowanej na działce H. i P. P., położonej w miejscowości C. N. gmina Ł. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego została podjęta w oparciu o art. 105 § 1 kpa ponieważ postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołał się M. O. zarzucając organowi rażący błąd w ustaleniach faktycznych polegający na błędnym przyjęciu, że rozbudowa budynku gospodarczego zwanego przybudówką do stodoły oraz przebudowa konstrukcji dachu na wiacie gospodarczej stanowiły remont, który nie wymaga pozwolenia na budowę a także naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 51 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, wbrew wykładni wskazanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn.akt II SA/Kr 1745/02 wydanego w przedmiotowej sprawie. Zdaniem M. O. wskazane budynki stanowiące samowolę budowlaną powinny być rozebrane w trybie przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane. Odwołujący stwierdził, że zawarte w decyzji INB z dnia [...] znak: [...] ustalenia jednoznacznie wskazywały, że prace dokonane przez P. P. stanowiły zmiany konstrukcyjne budynków wiaty gospodarczej oraz przybudówki, a zatem stanowiły przebudowę a nie remont i jako takie wymagały pozwolenia na budowę. Tych zaś inwestor nigdy nie uzyskał. Podkreślił, że organ nie odniósł się do kwestii, że budynki te zostały wybudowane nielegalnie w latach 80-tych, a następnie w wyniku "remontu" rozbudowane. Dokonując kontroli decyzji organu I instancji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: W latach 1999-2001 w organach nadzoru budowlanego stopnia powiatowego oraz wojewódzkiego toczyło się postępowanie w sprawie samowolnie dokonanego remontu wiaty gospodarczej oraz remontu dachu tzw. przybudówki stodoły na działce zagrodowej stanowiącej własność H. i P. P., położonej w miejscowości C. N. gm. Ł. Decyzją z dnia [...] znak: [...]Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane z 1994r., mocą której zobowiązano H. i P.P. do opracowania i przedłożenia dokumentacji technicznej celem doprowadzenia popełnionej samowoli do stanu zgodnego z prawem oraz poinformowano o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. Organem właściwym do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie był Starosta. Starosta po wykonaniu przez inwestorów nałożonych obowiązków oraz po przeprowadzeniu oględzin na działce Nr [...] w C. N. wydał w trybie art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyzję z dnia [...] znak: [...] udzielając H. i P. P. pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty gospodarczej, usytuowanej na działce Nr 184 w C. N., gm. Ł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4.04.2006r. sygn.akt II SA/Kr 1745/02 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] utrzymującego w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...]. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że sprawa nie została należycie wyjaśniona co doprowadziło do błędnego zastosowania art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, mającego wpływ na wynik sprawy. W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego nastąpiła zmiana przepisów Prawa budowlanego wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 718) zarówno co do właściwości organu orzekającego w sprawach pozwolenia na użytkowanie, którym od dnia 11 lipca 2003r. jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (nie zaś starosta) jak również przepisów materialnych regulujących zasady i tryb udzielania tych pozwoleń. Powołując aktualne brzmienie art. 51 ust. 6 Prawa budowlanego Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że przepisów dotyczących pozwolenia na użytkowanie nie stosuje się do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części i z tego względu postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organ podkreślił, że zawarte w wyroku WSA w Krakowie z dnia 4.04.2006r. wytyczne odnosiły się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody (2002r.), nie zaś do aktualnie obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. O. wniósł o uchylenie decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego i utrzymanej nią w mocy decyzji Inspektora Nadzoru Powiatowego z dnia [...] podtrzymując w całości zarzuty i argumentację zawarte w odwołaniu. Zaskarżonym rozstrzygnięciom zarzucił błędne ustalenia faktyczne co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 6 ustawy Prawo budowlane. Wedle twierdzeń Skarżącego prace dokonane przez H. i P. P. stanowiły znaczącą rozbudowę obiektu budowlanego jakim jest wiata gospodarcza, powiększając dotychczasowe nielegalnie postawione zabudowanie. W tej sytuacji do korzystania z przebudowanego obiektu budowlanego konieczne jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, umorzenie zaś w tym zakresie postępowania jest pozbawione podstaw prawnych. Zdaniem Skarżącego organy wbrew oczywistej treści art. 51 nie prowadziły postępowania w tym trybie, albowiem nie wydano decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa do jakich doszło przy rozpatrywaniu sprawy, bez względu na to czy skarżący powoływał się na te uchybienia w skardze. Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Przyjęta przez organy administracji ocena prawna, iż w zaistniałym stanie faktycznym przepis art. 51 ust 6 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - cytowanej dalej jako ustawa) w zw. z art. 105 § 1 kpa stanowi podstawę umorzenia postępowania jest błędna. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu, do robót budowlanych innych niż budowa bądź przebudowa obiektu budowlanego lub jego części nie stosuje się przepisów ust. 4 i 5 dotyczących pozwolenia na użytkowanie. Nie sposób nie zauważyć, że postępowanie administracyjne toczyło się w sprawie: "samowolnego odstąpienia od warunków dokonanego zgłoszenia remontu istniejącej wiaty P. P., polegającego na przedłużeniu połaci dachowej w/w wiaty w kierunku istniejącego budynku stodoły celem zadaszenia istniejącej przybudówki stodoły" (zawiadomienie z dnia 30.09.1999r. Nr [..] k.nr 16 akt administracyjnych sygn. sprawy II SA/Ke 175/07). W toku postępowania organy jednoznacznie ustaliły, że roboty budowlane zostały wykonane niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, z uwagi na wymianę elementów konstrukcyjnych dachu wymagały uzyskania pozwolenia na budowę nie zaś zgłoszenia. Ustalenia tej treści znalazły odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...] INB Nr [...] następnie utrzymanej w wyniku odwołania przez INB decyzją z dnia [...] znak: [...]. Do takich robót (prowadzonych zgodnie z dokonanym, ale nieprawidłowym zgłoszeniem) miały zastosowanie z mocy art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy - przepisy art. 50 i 51 ustawy. W dacie wydania tych decyzji w konkretnym przypadku przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (naprawczego) powinno nastąpić z zastosowaniem regulacji art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i zakończyć się uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie - stosownie do art. 55 ust. 1 pkt 3, w brzmieniu obowiązującym w 2002r. Z rozpoznawanej sprawy wynika, że ostateczna decyzja w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty gospodarczej nie zapadła, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2006r. sygn. akt II SA/Kr 1745/02 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku wiaty gospodarczej. Ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy prawo budowlane polega na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek wykonania czynności określonych w decyzji INB z dnia [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji INB z dnia [...] nakładającej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na H. i P. P. - jako inwestorów samowolnie wykonanego remontu dachu na istniejącym budynku wiaty gospodarczej usytuowanej na działce w miejscowości C. N., polegający na wykonaniu inwentaryzacji wiaty wraz z oceną stanu technicznego wykonanych samowolnie robót remontowych oraz określeniem niezbędnych zmian i przeróbek w istniejącym obiekcie, do których organ zobowiązał inwestora - nie znajdował oparcia w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. "Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie takiego obowiązku nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego a możliwość ich żądania przez organy nadzoru budowlanego wynika z art. 81c Prawa budowlanego. Dopiero zależnie od ich treści organ podejmuje rozstrzygnięcie na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej kwestii, Sąd w całości podziela pogląd WSA w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 24.06.2004r. sygn akt IV SA 74/03, LEX nr 148875, którego akceptację wyraził w pełni również WSA w Krakowie w powołanym wyżej wyroku z dnia 4.04.2006r. W świetle powyższych rozważań zarówno decyzja INB z dnia [...] jak i poprzedzająca ją decyzja INB z dnia [...] nie posiadają waloru decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a co za tym idzie, nie można przyjąć jak uczyniły to organy administracji, że postępowanie dotyczące samowoli budowlanej zostało zakończone. Po zmianie przepisów Prawa budowlanego (2003r.) organem właściwym w sprawach pozwolenia na użytkowanie jak też legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 51 tej ustawy jest ten sam organ tj. powiatowy inspektor nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1). W konsekwencji należy uznać, że decyzja objęta skargą jest wydana w wyniku faktycznej kontynuacji postępowania w sprawie samowoli budowlanej z 1999r., prowadzonej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, które nie zostało prawidłowo zakończone, co już zostało wcześniej podniesione. Zawężenie przedmiotu sprawy wyłącznie do kwestii pozwolenia na użytkowanie jest zatem stanowiskiem błędnym. Wprawdzie organ słusznie przyjął, że w aktualnym stanie prawnym (na co wskazuje treść art. 51 ust. 6 ustawy) brak podstaw do wydania pozwolenia na użytkowanie, tym niemniej w okolicznościach faktycznych danej sprawy nie oznacza to bezprzedmiotowości prowadzenia postępowania w zakresie samowoli budowlanej jakiej bezspornie dopuścili się inwestorzy H. i P. P. Stosując przepis art. 51 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jako podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli przepisy prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie w zakresie legalizacji o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a, art. 134, art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.