II SA/Ke 174/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta P. na podstawie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku inwestora z dnia 10 listopada 2009r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. K. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego z instalacjami wewnętrznymi na działce nr ewid. 124/2, w miejscowości G., gm. K.. Uzasadniając podjętą decyzję Starosta P. podał, dla terenu, w obrębie którego znajduje się działka objęta wnioskiem inwestora obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzonym Uchwałą nr XIV/123/04 Rady Gminy K. z dnia 16 lipca 2004r. oraz zmianą do tego planu zatwierdzoną Uchwałą Nr XIV/134/04 Rady Gminy K. z dnia 30 września 2004r. Nieruchomość stanowiąca teren przedmiotowej inwestycji, oznaczona w ewidencji gruntów numerem 124/2 położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami LS, RP oraz 1MN, przy czym obszar objęty projektem zagospodarowania całą swą głębokością (54,01 m) leży na terenie oznaczonym symbolem 1MN. Przeznaczenie podstawowe oraz warunki zabudowy i zagospodarowania tych terenów określa § 18 ust. 2 planu. Ustalenia tekstowe stanowią, iż są to tereny o przeznaczeniu podstawowym dla istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wyłącznie na glebach V i VI klasy bonitacyjnej. Jednakże z rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały wynika, że działka nr 124/2 leży w granicach złoża G. o zasobach udokumentowanych w kat. C2, którego warunki ochrony zawarto w § 37 tekstu planu. Zgodnie z pkt 3 powyższego zapisu dla terenu tego ustala się utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z zakazem zabudowy. W konkluzji organ stwierdził, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, które to zapisy nie dopuszczają projektowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na terenie, na którym miała powstać wnioskowana inwestycja, co wyklucza możliwość wydania decyzji zezwalającej na budowę budynku mieszkalnego. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] R. K. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 7, 8 i 11 kpa. Skarżący wywiódł, iż organ administracji wskazując, że dla tej samej działki obowiązują sprzeczne zapisy planu zagospodarowania przestrzennego nie podjął żadnych działań zmierzających do wskazania i wyjaśnienia przyczyn i konsekwencji tych niezgodności. Brak wskazania w uzasadnieniu jakiejkolwiek argumentacji wskazanego stanowiska stanowi naruszenie art. 7 i 11 k.p.a. Podniósł, że właściwe dla działki nr 124/2 jest rozwiązanie szczegółowe dla poszczególnych obrębów geodezyjnych przewidziane w załączniku nr 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaprezentowana systematyka i treść rozstrzygnięcia planu, zdaniem skarżącego jednoznacznie wskazują na konieczność zastosowania normy kolizyjnej, w myśl której postanowienia o większym stopniu szczegółowości mają pierwszeństwo przed postanowieniami ogólnymi. W powołanych planach jednoznacznie wskazuje się, że przewidziane zakazy zabudowy należy rozumieć jako przewidziane dla obszarów dotychczas niezabudowanych, przy braku przeszkód zezwalania na zabudowę w obszarze wsi G. oraz W. i drogi łączącej te miejscowości. Dla działki nr 124/2 projektowana zabudowa dotyczy uzupełnienia zabudowy już istniejącej, bowiem odległość między budynkami wynosi 60 metrów. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] znak [...], opartą o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji. Wskazał na treść przepisów art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, obligujące organ do badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i udzielenia pozwolenia na budowę w razie spełnienia wymagań zeń wynikających, a następnie analizując zapisy § 6, § 18 i § 37 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K. stwierdził, iż wybudowanie na spornej działce budynku naruszyłoby wymogi planu, ponieważ teren planowanej inwestycji – działka nr 124/2 w całości znajduje się na terenie udokumentowanego złoża G., na którym obowiązuje zakaz zabudowy. Zdaniem Wojewody wobec braku zgodności zabudowy z ustaleniami wynikającymi z miejscowego planu, a w szczególności z zapisem o zakazie zabudowy działki inwestora z uwagi na ochronę udokumentowanego złoża geologicznego organ I instancji słusznie pominął dalszą analizę zgodności projektu z zapisami art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane, tzn. w zakresie pkt 2, 3 i 4. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniósł R. K., w której podtrzymując zarzuty i argumentację podnoszoną już wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji wniósł o uchylenie decyzji. W uzasadnieniu skarżący wskazał także na fakt, iż dla terenu położonego na obszarze istniejącego złoża G. wydawane już były przez organ decyzje o pozwoleniu na budowę dla innych inwestorów, o których informacje skarżący uzyskał w Urzędzie Gminy w K. W związku z tym powołał się na fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2005r. (sygn. akt VI SA/Wa 1013/05) mówiącego o zasadzie równości wobec prawa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. i Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, która powinna znaleźć odzwierciedlenie w działaniach organów administracji publicznej zobligowanych na mocy tychże przepisów do równego traktowania obywateli w takich samych sytuacjach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak ustalonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W sprawie niniejszej kontroli sądu podlegała decyzja Wojewody, którą odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia R. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi na działce nr 124/2, położonej w miejscowości G., gm. K.. Organ prawidłowo uznał, że przed wydaniem takiej decyzji winien na wstępie zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, do czego obliguje go przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Bezspornym w sprawie jest, że dla terenu, na którym miała być zrealizowana przedmiotowa inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy K., zatwierdzony Uchwałą nr XIV/123/04 Rady Gminy K. z dnia 16 lipca 2004r. oraz zmiana tego planu zatwierdzona Uchwałą Nr XIV/134/04 Rady Gminy K. z dnia 30 września 2004r., które ogłoszone zostały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego Nr 208, poz. 2758 i 2759 z dnia 30 listopada 2004r. Integralną częścią tego planu, zgodnie z § 4 są rysunki planu, stanowiące załączniki uchwały z dnia 16 lipca 2004r. Z załącznika Nr 10 wynika, że przedmiotowa nieruchomość, położona w miejscowości G., gm. K., oznaczona w ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w P. numerem 124/2 położona jest na terenie oznaczonym w planie symbolami LS, RP oraz 1MN, przy czym obszar objęty sporządzonym projektem zagospodarowania działki leży w całości na terenie oznaczonym symbolem 1MN. Z ustaleń tekstowych planu (§ 6) wynika, że teren oznaczony symbolem 1MN jest terenem o przeznaczeniu podstawowym dla istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W § 18 ust. 1 planu dla terenów oznaczonych tym symbolem ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenów mieszkaniowych polegające m.in. na utrzymaniu istniejącej zabudowy z możliwością rozbudowy, przebudowy i nadbudowy (pkt 1), dopuszczeniu nowej zabudowy jednorodzinnej wyłącznie na glebach V i VI klasy bonitacyjnej (pkt 2). Jak wynika z rysunku planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik nr 1 uchwały z dnia 30 września 2004r. Nr XVI/134/04 Rady Gminy w Kijach, działka 124/2 w całości położona jest w granicach złoża G. o zasobach udokumentowanych w kat. C2. Zgodnie z zapisem § 37 ust. 3 w zw. z ust. 1 planu na terenie tym ustalono "utrzymanie dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu z zakazem zabudowy". Mając powyższe na uwadze uznać należy, że działka, na której skarżący zamierzał zrealizować budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego objęta jest zakazem zabudowy, wobec czego słuszne jest stanowisko organu orzekającego co do braku zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy K.. W tej sytuacji nie zachodziła możliwość doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do zgodności z ustaleniami planu miejscowego przez zobowiązanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, a także konieczność analizy zgodności projektu z pozostałymi wymaganiami, określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 2, 3, 4 Prawa budowlanego. Powyższe ustalenie, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, które to zapisy nie dopuszczają projektowanej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na terenie w obrębie złoża geologicznego chronionego prawem prowadzić musi do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z instalacjami na działce nr 124/2 w miejscowości G., gm. K.. W tym miejscu podnieść należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz. 717 ze zm.) gmina posiada wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, może zatem samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu. Ustalenia planu, będącego zgodnie z art. 14 ust. 8 tejże ustawy aktem prawa miejscowego mają moc wiążącą, są źródłem prawa o charakterze lokalnym. Uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może jedynie podlegać w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym kontroli sądu administracyjnego ze skargi podmiotu, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego sprzeczności zapisów planu podnieść należy, że zapis powołanego wyżej § 6 planu mieści się Rozdziale II "przeznaczenie terenów", zaś § 37 w Rozdziale V "ochrona przyrody – obszary i obiekty chronione". W § 6 wskazano, że plan wyznacza tereny o przeznaczeniu podstawowym dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu ogólnym symbolem M (w zależności od rodzaju zabudowy mieszkaniowej -1MN, 2MN, ML). Dla terenu oznaczonego symbolem 1MN, dla którego przeznaczeniem podstawowym jest istniejąca i projektowana zabudowa zagrodowa dopuszczono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć takie przeznaczenie, które dominuje w granicach powierzchni danego terenu (§ 5 pkt 6). Natomiast w § 37 wyznaczono obszar przyrody – złoże G. o zasobach udokumentowanych w kat. C2, który jest obszarem chronionym i w którym obowiązuje zakaz zabudowy. Złoże G. obejmuje teren, który w planie został oznaczony symbolem 1MN. Wydaje się zatem, że pomiędzy zapisami planu dla tego samego terenu istnieje sprzeczność, bo ten sam teren (na którym położona jest działka nr 124/2) jest terenem zabudowy zagrodowej z możliwością zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - 1MN, a jednocześnie leży w granicach złoża G., gdzie obowiązuje zakaz zabudowy. Zdaniem Sądu zapis § 37 jest zapisem szczegółowym planu i ten zapis ma pierwszeństwo w zakresie nałożonych nim zakazów. Ten kategoryczny zapis odnośnie zakazu zabudowy wskazuje, iż lokalnemu prawodawcy, umieszczającemu w uchwale, będącej aktem prawa miejscowego zapis § 37 chodziło o stworzenie obszaru niezabudowanego na terenie złoża. Przewidziano bowiem możliwość eksploatacji złóż, co wymaga wyznaczenia obszaru górniczego i uzyskania koncesji zgodnie z przepisami szczególnymi (§ 37 ust 2). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut skarżącego naruszenia przepisów art. 7, 8 i 11 kpa nie jest zasadny. Działania organu administracji czyniły zadość regułom wyrażonym w art. 7 i 11 k.p.a., statuujących zasady wnikliwego zbadania stanu faktycznego, tym samym rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy z uwagi na interes społeczny i słuszny interes obywateli. Uzasadnienie decyzji organów obu instancji wyczerpuje wymogi przewidziane przepisami postępowania i zawiera argumentację uzasadniającą przyjęcie reprezentowanego w nich stanowiska. W rozpoznawanej sprawie organy administracji dokonując ustaleń w zakresie zgodności projektu budowlanego złożonego przez R. K. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanego obszaru nie ograniczyły się w uzasadnieniach wydanych decyzji wyłącznie do przytoczenia i interpretacji jednego z jego zapisów, tj. § 37 i rysunku, stanowiącego załącznik nr 1, w części dotyczącej strefy ochrony złoża geologicznego. W uzasadnieniach obu decyzji zawarto rozważania również na temat interpretacji przedstawionej przez skarżącego, a więc pełną analizę zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem położenia spornej nieruchomości. Za niezasadny należy również uznać zarzut skarżącego naruszenia art. 8 k.p.a. uzasadniony wydawanymi w innych sprawach decyzjami o pozwoleniu na budowę dla inwestycji leżących również w granicach strefy ochronnej złoża geologicznego G.. Wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego jak słusznego interesu obywateli. Jednak zasada wynikająca z art. 8 k.p.a. nie może polegać na badaniu okoliczności faktycznych, które były podstawą orzekania w innych konkretnych, indywidualnych sprawach. Okoliczności, które zadecydowały o wydaniu pozwoleń na budowę w innych postępowaniach, innym podmiotom, nie są okolicznościami, które powinien, a nawet może badać organ w niniejszej sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).