II SA/Ke 174/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi Z.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania Z. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy R. przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w R. z dnia 12 sierpnia 2011r. znak: OPS.8210.000370.2011, w sprawie przyznania Z. B. zasiłku stałego w wysokości 52,33 zł miesięcznie na okres od 1 grudnia 2006r. do 31 marca 2007r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł o przyznaniu Z. B. zasiłku stałego na okres od 1 grudnia 2006r. do 31 marca 2007r. w wysokości 53,45 zł miesięcznie. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że Z. B. został zaliczony wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005r. (sygn. akt. IV U 1678/04) do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004r. do 13 kwietnia 2007r. Okoliczność ta uzasadnia przyjęcie, że Z. B. w ww. okresie spełniał przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą do nabycia zasiłku stałego. W trakcie postępowania ustalono, że Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. Dwuosobowa rodzina utrzymywała się w okresie objętym zakresem zaskarżonej decyzji z dochodu z gospodarstwa rolnego - o pow. 1,07 ha fizycznych, co stanowi 0,2885 ha przeliczeniowych - w udziale ½. Decyzją z lipca 2005r. organ I instancji przyznał Z. B. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 144 zł miesięcznie na okres od 1 czerwca 2005r. do 13 kwietnia 2007r. Następnie organ ten zmienił ww. decyzję, przyznając Z. B. zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153 zł, na okres od 1 września 2006r. do 30 kwietnia 2007r. Z kolei decyzją z dnia 31 października 2005r. OPS w R. przyznał Z. B. zasiłek pielęgnacyjny na syna N. B. w kwocie 144 zł miesięcznie, na okres od 1 października 2005r. do 30 września 2006r. Decyzją z dnia 11 grudnia 2006r. organ przyznał Z. B. zasiłek pielęgnacyjny na syna w kwocie 153 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2006r. do 29 lutego 2008r. Z kolei decyzją z dnia 29 września 2006r. przyznano Z. B. zasiłek rodzinny na syna w kwocie 64 zł miesięcznie, na okres od 1 września 2006r. do 31 sierpnia 2007r. oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w kwocie 80 zł miesięcznie na okres od 1 do 30 września 2006r. Następnie decyzją z dnia 11 grudnia 2006r. przyznano ww. dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego na syna w kwocie 80 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2006r. do 31 sierpnia 2007r. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawach przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej przyjmuje się dochód z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku, jednak w przypadku utraty dochodu, należy przyjąć dochód z miesiąca złożenia wniosku (bądź przyznania świadczenia z urzędu). Zreformowaną przez SKO decyzją z dnia [...] Z. B. miał przyznany zasiłek do końca listopada 2006r. Wobec tego w niniejszej sprawie należało przyjąć dochód z miesiąca grudnia 2006r. W grudniu 2006r. na dochód rodziny Z. B. składał się: zasiłek rodzinny w wysokości 64 zł, zasiłek pielęgnacyjny syna w wysokości 153 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 80 zł, zasiłek pielęgnacyjny przyznany Z. B. w wysokości 153 zł, dochód z udziału w gospodarstwie rolnym - wówczas o powierzchni 0,2885ha przeliczeniowego w kwocie 29,86 zł (0,2885 ha x 1/2 x 207 zł) oraz zasiłek chorobowy z ZUS w wysokości 115, 25 zł. Dochód ten wynosił 595,11 zł, co w przeliczeniu na osobę dało kwotę 297,56 zł, a tym samym zasiłek stały na miesiąc grudzień 2006r. należy przyznać w kwocie 53,45 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że wykaz świadczeń, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu, wskazanych w art. 8 ust. 4 stanowi katalog zamknięty. Wobec tego tylko świadczenia tam wymienione nie podlegają doliczeniu do dochodu. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę, że aby mogło być przyznane świadczenie w postaci zasiłku stałego, zarówno dochód osoby ubiegającej się o to świadczenie, jak i dochód na członka rodziny tej osoby muszą być poniżej kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania zasiłku stałego, które obecnie dla osób w rodzinie wynosi 351 zł. Zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku są świadczeniami przyznawanymi na pokrycie potrzeb dziecka, wobec tego nie stanowią dochodu rodzica któremu są przyznawane. Niemniej jednak zarówno zasiłek rodzinny, jak i dodatki do niego (oprócz jednorazowych) stanowią dochód rodziny osoby ubiegającej się o zasiłek stały. Kolegium podkreśliło także, że w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawodawca wskazał, w jakiej wysokości należy przyjmować dochód w przypadku ubiegania się o świadczenia z pomocy społecznej przez osobę prowadzącą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych. Z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w Staszowie wynika, że Z. B. w 2005r. nie osiągnął z działalności żadnych przychodów, wobec tego brak jest podstaw do ich pomniejszenia o składkę zdrowotną, którą - jak wynika z oświadczenia Z. B. z dnia 11 sierpnia 2011r. - uiszczać pomagała mu siostra. W ocenie organu odwoławczego, jeśliby nawet uznać, że o składkę na ubezpieczenie zdrowotne należy dochód zainteresowanego pomniejszyć, to z kolei pomoc pieniężną od jego siostry należałoby potraktować jako jego dochód. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję wniósł Z. B.. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że wadliwie został uznany przez organ za osobę w rodzinie. Gospodaruje sam, mając na utrzymaniu dziecko. W jego ocenie świadczenia rodzinne przyznane na dziecko nie powinny być wliczone do dochodu. Środki, które przysługuję jemu powinny być pomniejszone co najmniej o ustawową kwotę najniższych alimentów z racji tego, że musi sfinansować utrzymanie dziecka. Ponadto skarżący zarzucił, że organ powinien był odliczyć od dochodu rodziny płacone przez niego składki na ubezpieczenie zdrowotne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r. nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej ustawą, pomoc społeczna jest instytucją polityki państwa, która ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Kryteria przyznania zasiłku stałego określone są w art. 37 ust. 1 ustawy. Przysługuje on m.in. pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy całkowita niezdolność do pracy oznacza całkowitą niezdolność do pracy w rozumieniu przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych albo zaliczenie do I lub II grupy inwalidów lub legitymowanie się znacznym lub umiarkowanym stopniem niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że Z. B. wyrokiem Sądu Rejonowego w Kielcach, Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 24 maja 2005r., sygn. akt IV U 1678/04 został zaliczony do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres od 13 kwietnia 2004r. do 13 kwietnia 2007r. Spełnia zatem przesłankę całkowitej niezdolności do pracy z powodu niepełnosprawności, uprawniającą na mocy przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy do nabycia zasiłku stałego. Skarżący spełnia także, określoną w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy przesłankę dochodową, bowiem nie uzyskuje dochodu przekraczającego ustawowe kryterium dochodowe na osobę w rodzinie, określone dla osoby pozostającej w rodzinie. Pojęcie rodziny określa art. 6 ust. 14 ustawy, zgodnie z którym są to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Z niewadliwych ustaleń organu wynika, że Z. B. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem N. B. W okresie objętym zaskarżoną decyzją dwuosobowa rodzina utrzymywała się z dochodu z gospodarstwa rolnego o powierzchni 1.07 ha fizycznych, co stanowi 0,2885 ha przeliczeniowych - w ½ części (pismo Urzędu Gminy w R. z dnia 19 września 2011r.). Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy, w zw. z § 1 pkt 1a, b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. nr 127, poz. 1055) prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 42, 78 i 91 przysługuje m.in. osobie w rodzinie, której dochód na osobę nie przekracza kwoty 351,00 zł. Za dochód uważa się, zgodnie z przepisem art. 8 ust. 3 i 4 ustawy, sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenie społeczne określone w odrębnych przepisach, a także kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W niniejszej sprawie słusznie organ ustalał dochód z miesiąca grudnia 2006r. Jak wynika z ustaleń organu omówionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które Sąd podziela, gdyż znajdują one potwierdzenie w znajdujących się w aktach sprawy decyzjach, na dochód rodziny skarżącego w miesiącu grudniu 2006r. składał się: zasiłek rodzinny w wysokości 64 zł, zasiłek pielęgnacyjny syna N.a B. w wysokości 153 zł, dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego w wysokości 80 zł, zasiłek pielęgnacyjny przyznany Z. B. w wysokości 153 zł, dochód z udziału w gospodarstwie rolnym w kwocie 29,86 zł oraz zasiłek chorobowy z ZUS w wysokości 115,25 zł. Organ prawidłowo ustalił, że dochód z udziału w gospodarstwie rolnym wyniósł w tym okresie 29,86 zł (0,2885ha x ½ x 207 zł), mając na uwadze także przepis art. 8 ust. 9 ustawy, zgodnie z którym przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Nie jest zasadny zarzut skarżącego, że do dochodu rodziny nie wlicza się świadczeń rodzinnych przyznanych na dziecko, oraz że środki, które przysługują jemu należy pomniejszyć o ustawową kwotę najniższych alimentów. Zasiłek rodzinny, jak i dodatki do tego zasiłku przyznawane na pokrycie potrzeb dziecka nie stanowią dochodu rodzica, któremu są przyznawane, natomiast stanowią dochód rodziny osoby ubiegającej o zasiłek stały. Poza tym należy podzielić stanowisko organu, że wskazane w art. 8 ust. 4 ustawy świadczenia, które nie podlegają wliczeniu na potrzeby ustalania dochodu, stanowią katalog zamknięty, co oznacza, że świadczenia tam nie wymienione nie mogą być pominięte przy ustalaniu dochodu rodziny. Uwzględniając powyżej wskazane składniki organ ustalił, że dochód rodziny skarżącego w miesiącu grudniu 2006r. wyniósł 595,11 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 297,56 zł. Mając na uwadze kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 ustawy, w wysokości 351 zł, zasiłek stały na ten miesiąc ustalony został na kwotę 53,45 zł (351 zł – 297,56 zł), jako że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 wysokość zasiłku stałego jest różnicą matematyczną pomiędzy kwotą kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a dochodem na osobę w rodzinie. Podnieść jednak należy, że Z. B. w postępowaniu administracyjnym (pismo z dnia 11 sierpnia 2011r.) oraz w skardze do Sądu twierdził, że dochód jego rodziny powinien być pomniejszony o płacone przez niego składki na ubezpieczenie zdrowotne. Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na treść zaświadczenia Urzędu Skarbowego w S. (k. 8 akt administracyjnych) stwierdził, że Z. B. w okresie od 4 października 2005r. do 10 października 2007r. prowadził pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych i w 2005r. nie uzyskał z tego tytułu dochodu. W ocenie SKO w Kielcach nieosiągnięcie przez skarżącego przychodu z pozarolniczej działalności oznacza brak podstaw do pomniejszenia dochodu o składkę zdrowotną którą, jak wynika z oświadczenia Z. B. uiszczać pomagała mu siostra, a nawet gdyby uznać, że o składkę na ubezpieczenie zdrowotne należy dochód skarżącego pomniejszyć, to z kolei pomoc pieniężną od jego siostry należałoby potraktować jako jego dochód. W ocenie Sądu, z akt sprawy nie wynika, aby organ w sposób nie budzący wątpliwości ustalił dochód skarżącego, od którego w kontekście przesłanek określonych przepisem art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy zależy wysokość zasiłku stałego. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania dowodowego dla ustalenia, czy skarżący płacił składki ubezpieczenia zdrowotnego w przedmiotowym okresie i w jakiej wysokości. Ma to istotne znaczenie w sprawie, ponieważ zgodnie z cyt. przepisem art. 8 ust. 3 ustawy, dochód pomniejsza się m.in. o składki na ubezpieczenie zdrowotne, określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia. Okoliczność, że skarżący nie osiągnął przychodu z pozarolniczej działalności gospodarczej nie oznacza, że brak jest podstaw do odliczenia od dochodu rodziny, stosownie do art. 8 ust. 3 pkt 2 ustawy, składek na ubezpieczenie zdrowotne. Ustalenie, że skarżący nie osiągnął dochodu z tytułu prowadzonej przez niego pozarolniczej działalności gospodarczej nie oznacza, że tej działalności nie prowadził. Tak długo, jak osoba prowadząca działalność gospodarczą wyraża gotowość jej prowadzenia i jednocześnie na zewnątrz nie daje wyrazu zaprzestania tej działalności, powinna być uważana za osobę prowadzącą działalność gospodarczą ze wszystkimi wynikającymi z tego tytułu uprawnieniami, a także zobowiązaniami. Kwestię składek na ubezpieczenie zdrowotne osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą, o których mowa w art. 8 ust. 3 pkt 2, a także w art. 8 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, o które pomniejsza się dochód - reguluje ustawa z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008r.164.1027 j.t.). Taka osoba podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu na podstawie art. 66 ust. 1 lit. c tej ustawy, co jest związane z odprowadzaniem składki na ubezpieczenie zdrowotne. Zachodzi zatem konieczność zażądania dowodu opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenie zdrowotne w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych (art. 8 ust. 8 ustawy), a następnie, w przypadku potwierdzenia faktu opłacania tych składek i obowiązkowego ich charakteru w rozumieniu art. 66 ust.1 powołanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - pomniejszenia dochodu rodziny skarżącego o kwotę składek na ubezpieczenie zdrowotne, co będzie miało wpływ na wysokość należnego skarżącemu zasiłku stałego. Powołana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, że według oświadczenia Z. B. pieniądze na opłacenie składek na ubezpieczenie zdrowotne otrzymał od siostry, nie została również należycie wyjaśniona. Organ nie wyjaśnił w szczególności w jakiej wysokości, w jakim okresie i z jakiego tytułu pieniądze te miały zostać przekazane. Organ nie miał więc wystarczających podstaw do sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji wniosku co do możliwości potraktowania przekazanych pieniędzy jako dochodu skarżącego. W związku z powyższym Sąd uznał że braki w ustaleniu stanu faktycznego świadczą o naruszeniu przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 ust. 1 c). p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.