II SA/Ke 174/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy Smyków z dnia 24 marca 2022 r. nr 212/XXIX/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. II SA/Ke 174/23 Uzasadnienie Uchwałą z dnia 24 marca 2022 r., nr 212/XXIX/2022, Rada Gminy Smyków, powołując w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) i art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2021 r., poz. 1718 ze zm.), przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Smyków na rok 2022, który stanowi załącznik do uchwały. Uchwałę powyższą zaskarżył w całości Prokurator Rejonowy w Końskich, zarzucając w skardze do tut. Sądu naruszenie: – art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt ("uoz") poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i uregulowanie w Programie zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób zbyt ogólny, tj. bez wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących oraz, w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie kotów wolno żyjących, a także sformułowanie na poziomie aktu prawa miejscowego (§ 1 pkt 7) własnej definicji "kotów wolno żyjących"; – art. 11a ust. 2 pkt 4 i 6 uoz poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w Programie konkretnego gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywać obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku oraz usypiać ślepy miot, tj. niewskazanie konkretnej nazwy i adresu właściwego podmiotu bądź imienia i nazwiska lekarza weterynarii oraz adresu wykonywania przez niego praktyki; – art. 11a ust. 2 pkt 5 uoz poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i zapisanie w Programie, że procedura poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt będzie realizowana przez współdziałanie z organizacjami społecznymi, jednakże Rada Gminy nie wskazała, z którymi dokładnie organizacjami społecznymi (nazwa, adres) Gmina będzie współpracować przy wykonywaniu tego zadania i w jaki sposób; – art. 11a ust. 5 uoz poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w Programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie i niewskazanie kwoty środków przeznaczonej na sfinansowanie zadań w postaci zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt oraz opieki nad wolno żyjącymi kotami, a także zbiorcze przypisanie środków do kilku celów – jednej kwoty do kilku celów zbiorczo. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały całości. W uzasadnieniu Prokurator doprecyzował, że § 8 Programu (w istocie § 6) nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 2, definicję zwierząt wolno żyjących (dzikich) zawiera art. 4 pkt 21 uoz, § 11 ust. 2 i § 12 ust. 1 pkt 2 ppkt a Programu nie wypełniają delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 6 uoz, § 8 nie wypełnia delegacji z art. 11a ust. 2 pkt 5 uoz, a § 14 delegacji z art. 11a ust. 5 uoz. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Smyków wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały wymaga rażącego, a nie każdego, nawet ewidentnego, naruszenia prawa. Jego zdaniem kwestionowany Program zawiera konkretne regulacje zapewniające faktyczną realizację ujętych nim zadań. Ustawa o ochronie zwierząt budzi wątpliwości w orzecznictwie, a użycie zbyt ogólnych sformułowań co do opieki nad kotami wolno żyjącymi nie oznacza, że skutkiem nieważności powinna być dotknięta cała uchwała. Niewskazanie konkretnego gabinetu weterynaryjnego nie oznacza, że Program nie zawiera regulacji w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt, czy usypiania ślepych miotów. Z przepisu art. 11a ust. 2 pkt 5 nie wynika zaś obowiązek podawania organizacji pozarządowych uczestniczących w realizacji Programu. Współdziałanie z tymi organizacjami odbywa się w oparciu o odrębną uchwałę. Organ podkreślił, że nawet bez przepisów kwestionowanych w skardze zaskarżona uchwała może funkcjonować w obrocie prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. W kwestii, czy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt należy kwalifikować jako akt prawa miejscowego, w orzecznictwie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w tym przedmiocie do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, dalej "uoz", zgodnie z którą odczytuje się zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r. Nr 4, s. 44). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a uoz. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy, wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Trafny okazał się zarzut skargi niedostatecznego określenia sposobu finansowania działań w ramach programu opieki nad zwierzętami. W § 14 zaskarżonej uchwały w ust. 3 wskazano, że w 2022 roku na realizację zadań określonych w niniejszym programie zabezpieczono w budżecie gminy w wysokości 43 000,00 zł. Wydatkowanie tych środków, zgodnie z ust. 4, zakłada się na realizację następujących działań: a) wyłapywanie i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom w schronisku - 30 000,00 zł; b) dokarmianie zwierząt bezdomnych - 2 000,00 zł; c) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich w gospodarstwie rolnym - 3 000,00 zł; d) usługi weterynaryjne (usypianie ślepych miotów, sterylizacja i kastracja zwierząt, wykonywanie niezbędnych szczepień i zabiegów, zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt) - 8 000,00 zł. Użycie w art. 11a ust. 5 uoz sformułowania "program zawiera" oznacza konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu, tj. wysokości środków i sposobu ich wydatkowana (por. wyrok NSA z 6 lipca 2020 r., sygn. II OSK 703/20). Obowiązek określenia konkretnego sposobu wydatkowania środków finansowych oznacza przedstawienie w programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Na gruncie niniejszej prawy stwierdzić należy, że środki finansowe wskazane w § 14 ust. 4 jako zabezpieczenie realizacji programu, nie odzwierciedlają wszystkich celów programu. W programie uwzględniono bowiem zapewnianie finansowania jedynie części zadań Gminy, związanych z realizacją programu. Pominięto zapewnienie finansowania zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała nie uregulowała w sposób całościowy kwestii finansowania realizacji zadań przewidzianych w programie. W przywołanym wyżej wyroku NSA wskazał, że naruszeniem art. 11a ust. 5 uoz jest pozostawianie organowi wykonawczemu gminy, albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały, swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w formie konsensualnej, tj. w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. też wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17). W tym kontekście na uwzględnienie zasługuje również zarzut Prokuratora kwestionujący zbiorcze przypisanie jednej kwoty do kilku celów, jak ma to miejsce w § 14 ust. 4 lit. d Programu. Usypianie ślepych miotów, sterylizacja i kastracja zwierząt, zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt są bowiem osobnymi, niezależnymi od siebie zadaniami i na ich realizację powinny być w ramach Programu przeznaczone osobne środki finansowe. Okoliczność, że zgodnie z art. 11a ust. 4 u.o.z. schronisko może realizować zadania wskazane w art. 11a ust. 2 pkt 3-6 tej ustawy, nie zwalnia rady gminy z obowiązku zdefiniowania wszystkich zadań wykonywanych w ramach Programu oraz określenie puli środków na realizację każdego z nich. W świetle powyższego treść § 14 ust. 4 Programu istotnie narusza prawo, ponieważ nie wypełnia w sposób całościowy delegacji ustawowej wynikającej z art. 11a ust. 5 uoz, a naruszenie tej normy prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały w całości. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 uoz, zgodnie z którym program obejmuje opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Zadanie, o którym mowa w tym przepisie nie wymaga bowiem udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Ke 1048/19). Program w § 6 zawiera regulację dotyczącą opieki nad kotami wolno żyjącymi. Będzie ona realizowana poprzez: 1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące; 2) zapewnienie dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania; 3) w miarę możliwości zapewnienie miejsca schronienia, w szczególności na okres zimowy. Ustawa o ochronie zwierząt obliguje organ uchwałodawczy gminy do uwzględnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt omawianego zadania, określenia, w jaki sposób będzie zapewniona opieka nad kotami wolno żyjącymi i zapewnienia w budżecie gminy środków finansowych na ten cel. W ocenie Sądu, kontrolowany Program zawiera wymaganą ustawą regulację. Zatem nie doszło do pominięcia obligatoryjnego elementu programu. Nie stanowi istotnego naruszenia prawa brak konkretnych rozwiązań prawnych, które, zdaniem skarżącego, stanowiłyby właściwą (bo bardziej szczegółową) regulację prawną. Gmina dysponuje chronioną konstytucyjnie samodzielnością, w tym swobodą tworzenia norm prawnych, o ile normy te nie naruszają obowiązującego porządku prawnego (art. 94, art. 165 i 166 Konstytucji RP). Organ uchwałodawczy Gminy określił w programie, w jaki sposób będzie sprawowana opieka nad kotami wolno żyjącymi. Trafny jest natomiast zarzut, że wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe jest utworzenie na użytek zaskarżonej uchwały (§ 1 pkt 7) własnej definicji "kotów wolno żyjących" (urodzone lub żyjące na wolności), podczas gdy definicja zawarta w art. 4 pkt 21 uoz zwierząt wolno żyjących (dzikich; zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka) odnosi się również do wolno żyjących kotów. Zdaniem Sądu, brak jest podstaw do tego, aby koty wolno żyjące traktować jako odrębną kategorię pojęciową od zwierząt wolno żyjących. Pierwsze pojęcie zawiera się bowiem w drugim (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2021 r., sygn. II SA/Gl 851/20). Dlatego też w niniejszej sprawie Rada Gminy, zamieszczając w Programie definicję kotów wolno żyjących działała z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Rada nie ma bowiem upoważnienia ustawowego do formułowania definicji, zwłaszcza innej od tej przyjętej przez ustawodawcę. Chybiony jest natomiast zarzut niewskazania w Programie konkretnego gabinetu weterynaryjnego lub lekarza weterynarii, który będzie wykonywać obligatoryjną kastrację i sterylizację zwierząt w schronisku oraz usypiać ślepy miot. W § 2 ust. 4 wskazano bowiem wyraźnie, że działania związane z realizacją Programu prowadzi w zakresie opieki lekarsko-weterynaryjnej Gabinet Weterynaryjny J. O., ul. [...]. Kastracje, sterylizacje zwierząt, usypianie ślepych miotów niewątpliwie mieszczą się w pojęciu opieki lekarsko-weterynaryjnej. Dodatkowo w § 12 ust. 1 pkt 2 przewidziano, że usypianie ślepych miotów zwierząt, realizują: 1) schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii zabiegów usypiania ślepych miotów; 2) gmina, przez lekarza weterynarii - Gabinet Weterynarii J. O., z którym zawarła stosowną umowę. W § 13.1 ust. 1 pkt 1 wskazano, że Gmina Smyków wyłoniła lekarza weterynarii - Gabinet Weterynarii J. O., z którym zawarła umowę na dokonywanie zabiegów kastracji lub sterylizacji. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 5 uoz poprzez niewskazanie, z którymi dokładnie organizacjami społecznymi Gmina będzie współpracować przy wykonywaniu zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Przepis art. 11a ust. 2 pkt 5 uoz przewiduje jedynie, że Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt. Nie obliguje Gminy do współdziałania z organizacjami społecznym, ani tym bardziej do wskazywania tych organizacji w Programie. Zawarta w § 8 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego Programu regulacja, że Gmina może podjąć współpracę z organizacjami pozarządowymi, których statutowym celem jest ochrona zwierząt nie stanowi naruszenia delegacji ustawowej. Nieuwzględnienie powyższych zarzutów wobec stwierdzonych przez Sąd wad skutkujących nieważnością całej zaskarżonej uchwały, nie miało jednak wpływu na jej ocenę. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.