II SA/Ke 176/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 176/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak, Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant: Ref. stażysta Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Platformy Obywatelskiej - Zarząd w Powiecie Starachowickim na uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach z dnia 22 grudnia 2003 r. numer X/7/03 w przedmiocie : rozpatrzenia protestu do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. II SA/Ke 176/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach uchwałą Nr X/7/03 z dnia 22 grudnia 2003 r. Rada Miejska w Starachowicach, po rozpatrzeniu protestu Platformy Obywatelskiej Zarządu Powiatu Starachowickiego z siedzibą w Starachowicach, wniesionego do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu C-7 Łąki na obszarze miasta Starachowice w obrębie ulic Kardynała Wyszyńskiego, Bocznej i doliny Rzeki Kamiennej – protest ten odrzuciła. W uzasadnieniu uchwały Rada podniosła, że uwzględniając między innymi protest Platformy Obywatelskiej Zarządu Powiatu Starachowickiego złożony dnia 23.VII.2003 r. do pierwszego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, w którym oprotestowano możliwość powstania na omawianym obszarze hipermarketu, Prezydent Miasta uwzględnił protest poprzez ograniczenie na tym terenie lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2000 m², a równocześnie w celu dostosowania wielkości inwestycji do możliwości inwestorów lokalnych wprowadzono podział obszaru 1 U Ch,g,t,r,kt,ks,a,rz na trzy mniejsze obszary z dopuszczeniem pozostawionych funkcji komercyjnych o charakterze ogólnomiejskim i centrotwórczym. Rezygnacja z jednego obszaru umożliwiającego w pierwszej wersji planu realizację na obszarze ok. 6 ha wielkopowierzchniowego hipermarketu na rzecz podziału na trzy mniejsze obszary z ograniczeniem w każdym z nich powierzchni sprzedaży obiektów handlowych do 2 000 m² nie może być traktowana jako formalny wybieg warsztatowy w procedurze planistycznej. Wg definicji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzchnia sprzedaży to część ogólnodostępnej powierzchni obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno użytkową, przeznaczona do sprzedaży detalicznej, w której odbywa się bezpośrednia sprzedaż towarów, bez wliczania do niej powierzchni usług gastronomii oraz powierzchni pomocniczej, do której zalicza się powierzchnie magazynów, biur, komunikacji, ekspozycji wystawowej itp. Również ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 ust. 1 pkt 1 posługuje się pojęciem "tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 2 000 m²". Oznacza to brak możliwości łączenia w jeden duży obiekt, mnożąc powierzchnię sprzedażową ograniczoną do 2000 m², ponieważ zapis dotyczy obiektu handlowego stanowiącego całość techniczno-użytkową. Zapisany w planie miejscowym program komercyjnych usług ogólnomiejskich z ograniczeniem powierzchni sprzedaży obiektów handlowych do 2 000 m² nie jest przedmiotem żadnych ograniczeń wynikających z przepisów szczególnych. Nie wymaga też sporządzania prognozy, o której mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zmiana projektu planu nie jest formalnym zabiegiem w celu uniknięcia sporządzenia prognozy, o czym mowa w proteście, lecz próbą zmiany jakościowej ustaleń planu, mającej ograniczyć na tym terenie dominację silnego inwestora zagranicznego na rzecz drobniejszych inwestorów – w tym podmiotów lokalnych. Pozostawienie szerokiego wachlarza dopuszczalnych funkcji ma służyć ofercie realizacji na tym obszarze innych funkcji ogólnomiejskich, np. z zakresu turystyki, sportu i rekreacji, administracji a także rzemiosła. Podniesiono także, że obowiązkiem Rady Gminy jest stworzenie możliwości realnego rozwoju miasta przede wszystkim poprzez przygotowywanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w celu otwarcia miasta na nowych inwestorów. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę o odrzuceniu protestu, po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia wniosła Platforma Obywatelska Zarząd Powiatu Starachowickiego w Starachowicach, opierając ją na postawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm.), art. 3 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270), zarzucając naruszenie przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139). W uzasadnieniu skarżąca zarzuciła "niedookreśloność zapisu § 4" projektu planu, mówiącego, iż plan pozwala na przygotowanie lokalizacji pod jedyny w mieście zespół wielofunkcyjny o charakterze wielkoprzestrzennym (do 2000 m² powierzchni sprzedażowej) w formie wielofunkcyjnego centrum, wiążąc je ze szlakiem turystycznym wytyczonym kolejką wąskotorową. W takim przypadku, zdaniem skarżącej istnieje problem interpretacji, czy zespół jest jeden i ma do 2000 m² powierzchni sprzedażnej, czy w jego skład wchodzi wiele obiektów o powierzchni sprzedażnej do 2000 m². Zarzucono, że do uchwały załączono jedynie jedną z prognoz – prognozę oddziaływania na środowisko przyrodnicze, do których opracowania zobowiązuje art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący podniósł, że formalnym wybiegiem jest podział obszaru 6 ha gruntu na trzy mniejsze działki z dopuszczeniem na każdej z nich budowy obiektu o powierzchni sprzedażnej do 2000 m². Nic nie stoi na przeszkodzie, zdaniem skarżącej aby przy nabywaniu działek przez jednego inwestora tak zaprojektować obiekty handlowe, żeby stanowiły funkcjonalną całość o powierzchni sprzedażnej 4000 m², czy 6000 m². Wówczas niezbędne są pozostałe prognozy oddziaływania, o których mowa w cyt. art. 10 ust. 2. Ponadto skarżąca podniosła zarzut wpływu projektowanych obiektów handlowych o tak dużych powierzchniach sprzedażnych na lokalną infrastrukturę oraz na życie całego społeczeństwa Starachowic. Dlatego takie prognozy należy wykonać nawet ze zwykłej ostrożności związanej z realizacją w przyszłości takiego przedsięwzięcia, a nie tylko wtedy gdy nakazuje to przepis ustawy. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej wskazał, że naruszenie interesu prawnego Platformy Obywatelskiej Zarząd Powiatu Starachowickiego w Starachowicach polega na tym, że "naruszono prawa społeczności mieszkańców Starachowic, a w szczególności kupców starachowickich zrzeszonych i nie zrzeszonych w organizacjach zawodowych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje w przepisach art. 23 i 24 szczególną formę do zakwestionowania ustaleń zamieszczonych w projekcie planu miejscowego, to jest w drodze protestu oraz zarzutu. O przynależności zastrzeżeń wniesionych do projektu planu odpowiednio do kategorii zarzutów lub protestów przesądza w myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) naruszenie interesu chronionego prawem. Zarzut do projektu planu może wnieść, a w konsekwencji później zaskarżyć uchwałę rady o odrzuceniu zarzutów ten, kto wykaże że jego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonego do publicznego wglądu. Ten, kto nie wykaże naruszenia interesu prawem chronionego może kwestionować ustalenia projektu w formie protestu (art. 23 ust 1 cyt. ustawy), z tym, że uchwała rady miejskiej odrzucającej protest nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Konstrukcja przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym rzutuje na legitymację skargową wnioskodawcy zarzutu. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kpa, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia zarzutu może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Rada Miejska w Starachowicach słusznie przyjęła, iż skarżąca partia polityczna - Platforma Obywatelska Zarząd Powiatu Starachowickiego w Starachowicach nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego ustaleniami projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu C-7 Łąki na obszarze miasta Starachowice w obrębie ulic Kardynała Wyszyńskiego, Bocznej i doliny Rzeki Kamiennej, zatem nie zostały wyczerpane przesłanki z art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym do wniesienia zarzutu i zasadnie zakwalifikowała zgłoszone uwagi do projektu zmiany przedmiotowego planu jako protest, który może wnieść w myśl art. 23 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu lub jego zmiany. Takie zapisy projektu planu, jak w niniejszej sprawie (omówione wyżej), nie stanowią naruszenia interesu prawnego skarżącej, chronionego przepisami prawa cywilnego. Skarżąca nie jest właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości objętej projektem planu, a upatrywanie naruszenia interesu prawnego w "naruszeniu prawa społeczności mieszkańców Starachowic, a w szczególności kupców starachowickich zrzeszonych i nie zrzeszonych w organizacjach zawodowych" nie legitymuje jej do wniesienia skargi w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym oparta jest bowiem na faktycznym naruszeniu interesu prawnego, a zatem uprawnionym do wniesienia jej może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, co dopiero otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Przepis art. 101 nie daje podstaw do skargi opartej na interesie ogółu, czyli tzw. interesie publicznym. W sprawach bowiem mających charakter publiczny mogą działać określone organy państwowe (np. prokuratura). Jeżeli zatem istotą protestu jest brak naruszenia interesu prawnego, to nie może on być skarżony do sądu administracyjnego z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż wnoszący protest nie ma legitymacji skargowej także w tym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 135, poz. 1270) orzekł jak w wyroku.