II SA/Ke 176/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Dziubińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi B. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 176 /08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania B. P., działając na podstawie art. 15 ust. 2, art. 50 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] orzekającą o wymeldowaniu B. P. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w Urzędzie Miasta toczyło się postępowanie administracyjne z wniosku M. K. o wymeldowanie jej ojca B. P. z pobytu stałego w lokalu położonym przy ul. [...] w K. Organ I instancji po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] stwierdził, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i orzekł o wymeldowaniu B. P. z pobytu stałego we wskazanym lokalu. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył w dniu 3 grudnia 2007 r. B. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wojewoda uznał odwołanie za wniesione w ustawowym czternastodniowym terminie, gdyż skarżący odebrał zaskarżoną decyzję w dniu 29 listopada 2007 r., o czym świadczy potwierdzenie odbioru na decyzji, natomiast odwołanie wniósł w dniu 3 grudnia 2007 r., czyli w czwartym dniu od dnia otrzymania decyzji. Rozpoznając powyższe odwołanie organ II instancji przytaczając treść art. 1 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych podkreślił, że warunkiem wymeldowania z miejsca pobytu stałego jest opuszczenie lokalu, przy czym zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego, jako niezbędna przesłanka wymeldowania określona w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy, powinno być rozumiane jako zaniechanie posiadania lokalu będącego dotychczasowym miejscem stałego pobytu oraz dobrowolne wyprowadzenie się do innego mieszkania. Organ odwoławczy wskazał, że wymeldowanie jest potwierdzeniem określonego faktu, zaś wskazane w art. 15 ust. 2 cytowanej ustawy przesłanki umożliwiają sprecyzowanie stanu faktycznego, którego efektem ma być stwierdzenie, czy dana osoba opuściła lokal mieszkalny. O opuszczeniu stałego miejsca zamieszkania można mówić tylko wówczas, gdy jest ono dobrowolne i ma charakter trwały. Z tego też względu za opuszczenie danego lokalu należy uznać fizyczne nieprzebywanie połączone z zamiarem jego opuszczenia, przy równoczesnym zerwaniu wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i założenie w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, przy czym okoliczności te muszą być starannie i szczegółowo sprawdzone przez organy orzekające. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy Wojewoda podał, że z uwagi, na fakt, iż zeznania stron w kwestii opuszczenia lokalu przez skarżącego są odmienne, przy rozstrzygnięciu niniejszej kwestii dano wiarę zeznaniom osób nie zainteresowanych bezpośrednio sprawą, a zamieszkujących w najbliższym sąsiedztwie przedmiotowego lokalu tj. B. G., M. S. i M. M.. Z oświadczeń świadków jednoznacznie wynika, iż lokal położony przy ul. [...] w K. od pewnego czasu nie jest przez nikogo zamieszkały, o czym świadczy brak palącego się wieczorami światła oraz ulotki i reklamy leżące na wycieraczce przez kilka dni. Co więcej B. P. rzadko jest widywany w okolicy spornego lokalu, co pozwoliło organowi na ocenę, iż lokal przy ul. [...]w K. przestał być dla skarżącego miejscem pobytu stałego, w którym zaspakaja się potrzeby gospodarcze, osobiste i rodzinne, a tym samym lokal ten przestał być miejscem jego pobytu stałego w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Utrzymywanie więc zameldowania skarżącego pod podanym adresem stanowiłoby fikcję meldunkową, co w świetle obowiązującego prawa jest niedopuszczalne. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach B. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z decyzją organu II instancji, a zwłaszcza z zawartym w jej uzasadnieniu ustaleniem, iż opuścił miejsce pobytu stałego dobrowolnie i w sposób trwały. Autor skargi podkreślił, że jest skonfliktowany z córką M. K. i w czasie gdy razem zamieszkiwali dochodziło do licznych awantur. B. P. wskazał, że w czasie pobytu córki w lokalu położonym w K. na ul. [...] opuszczał mieszkanie i przebywał poza granicami kraju, gdzie wykonywał prace sezonowe, bądź w C. G. u bliskiej znajomej, przy czym pobyt poza w/w lokalem miał charakter czasowy i był spowodowany konfliktem rodzinnym. Skarżący podkreślił, że do chwili ostatecznego rozstrzygnięcia komu będzie przysługiwać własność mieszkania, nie mógł w nim przebywać. W przekonaniu autora skargi nie można przymusowego wyprowadzenia się z mieszkania oceniać jako opuszczenie go na stałe, natomiast przemijające przeszkody takie jak sezonowa praca poza granicami kraju, czy pobyt u znajomej nie mogą być traktowane jako dobrowolne opuszczenie miejsca pobytu stałego. B. P. podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta nie została mu doręczona, otrzymał ją dopiero 29 listopada 2007, gdyż przebywał poza granicami kraju. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy bądź zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w postępowaniu organu odwoławczego rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 16 kpa, powodującego konieczność stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Naruszenie to polega na rozpoznaniu przez organ II-giej instancji odwołania, wniesionego po terminie określonym w art. 129 § 2 kpa, bez rozpatrzenia złożonego przez B. P. wniosku o przywrócenie tego terminu. Nie można bowiem podzielić stanowiska Wojewody, iż decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] została doręczona skarżącemu dopiero w dniu 29 listopada 2007 r., o czym ma świadczyć znajdujący się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy faks ostatniej strony decyzji organu I instancji, na którym widnieje podpis skarżącego wraz z jego oświadczeniem, że niniejsze rozstrzygnięcie otrzymał w tej właśnie dacie (k. 133 akt administracyjnych). Dokonując takiego ustalenia organ pominął fakt, że skutek doręczenia określony w art. 41 § 2 kpa oraz w art. 44 § 2 kpa, mają wcześniej skierowane do skarżącego pisma, zawierające decyzję pierwszoinstancyjną. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania organ I instancji wszelkie pisma – w tym także decyzję z dnia [...]- kierował do B. P. na dwa adresy: [...], [...] S. oraz na ul. [...], [...] K. W stanie faktycznym sprawy taka procedura może być uznana za uzasadnioną, gdyż sam skarżący na rozprawie administracyjnej w dniu 24 kwietnia 2007 r. podał, że zamieszkuje w K. przy ul. [...], natomiast jako adres do korespondencji wskazał [...], [...] S. Doręczenia dokonane na oba adresy należy uznać za prawidłowe, tym bardziej, że na podstawie okoliczności i charakteru sprawy, a także twierdzeń B. P., skarżący przebywał zarówno pod jednym jak i drugim adresem, a mimo wskazania odrębnego adresu do doręczeń, osobiście odbierał przesyłki kierowane do niego przez organ na ulicę [...] w K. (zwrotne poświadczenie odbioru k. 23 akt administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy, pismo zawierające decyzję organu I-szej instancji dokonane na adres w C. G. wróciło z adnotacją doręczyciela "adresat wyprowadził się". Takie doręczenie stosownie do art. 41 § 2 kpa ma skutek prawny, a to wobec zaniedbania przez B. P. wynikającego z art. 41 § 1 kpa, obowiązku informowania organu administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. Przyjąć zatem należy, że doręczenie decyzji organu I-szej instancji nastąpiło w dniu 1 października 2007r. tj. w dacie dokonanej przez doręczyciela adnotacji o wyprowadzeniu się adresata. Decyzja z dnia [...] skierowana do B. P. na drugi adres przy ul. [...]w K., ma także skutek prawidłowego doręczenia, dokonanego w trybie art. 44 kpa. Stosownie do treści art. 44 § 1 kpa, w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę, 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2) § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Uregulowana w tym przepisie instytucja doręczenia zastępczego składa się z kilku czynności, których łączne wystąpienie warunkuje uznanie przesyłki za doręczoną. Po pierwsze, doręczyciel winien stwierdzić niemożność doręczenia przesyłki adresatowi lub innej osobie uprawnionej do jej odbioru. Po drugie, nastąpić musi przechowanie przesyłki przez 14 dni w placówce pocztowej. Po trzecie doręczyciel zobowiązany jest zawiadomić stronę o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia (zwyczajowo nazywanego "awizo"). Zawiadomienie to umieścić należy w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata. W takiej sytuacji na listonoszu spoczywa, wynikający z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz.U. Nr 5, poz. 34 ze zm.) obowiązek zaznaczenia tych okoliczności na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tzw. zwrotce). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Jeśli chodzi o doręczenie B. P. decyzji organu I-szej instancji na adres w K., przy ul. [...], wszystkie powyższe elementy - niezbędne do uznania doręczenia za prawidłowe – zostały spełnione. Na znajdującym się w aktach sprawy zwrotnym poświadczeniu odbioru tego pisma znajduje się adnotacja doręczyciela o przyczynie niedoręczenia przesyłki adresatowi ("mieszkanie zamknięte"), dwukrotnym awizowaniu (czyli pozostawieniu informacji, gdzie można pismo odebrać): w dniu 11 października 2007r. i następnie 19 października 2007r., oraz przechowywaniu przez ten czas przesyłki w Urzędzie Pocztowym nr [...]. Pismo zawierające decyzję organu I-szej instancji zostało zwrócone do organu dnia 26 października 2007r., tj. w 15 dniu od pierwszego awizowania, a skutek doręczenia zgodnie z cytowanymi wyżej przepisami nastąpił dnia 25 października 2007r. W tej sytuacji uznać należy, że decyzja z dnia [...] stała się ostateczna najpóźniej w dniu 8 listopada 2007 r., a skoro tak, to nie ulega żadnej wątpliwości, że złożone przez skarżącego w dniu 3 grudnia 2007 r. odwołanie wpłynęło po upływie ustawowego czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 129 § 2 kpa. Okoliczności tej nie neguje zresztą sam skarżący, który wraz z odwołaniem złożył wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia przyznając, że nie odbierał skierowanych do niego pism z uwagi na nieobecność w Kraju od 26 sierpnia do 28 listopada 2007r. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że zawarte we wniosku o przywrócenie terminu twierdzenie, że informację o wyjeździe za granicę podał "urzędniczce w dniu przesłuchania", nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Tym samym zasadnym jest przyjęcie, że doręczenie skarżącemu decyzji organu I-szej instancji dokonane zostało ze skutkiem prawnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w przypadku, gdy organ właściwy do działania jako organ II instancji prowadzi postępowanie odwoławcze w wyniku odwołania wniesionego z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 kpa, bez przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, dopuszcza się rażącego naruszenia prawa, tj. art. 16 § 1 kpa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 1998 r. w sprawie o sygn. akt I SA 1823/98, ONSA 2000/2/70). Wydanie zaskarżonej decyzji przez Wojewodę, bez rozpoznania złożonego przez B. P. wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania stanowiło zatem rażące naruszenie zasady trwałości ostatecznych decyzji, wyrażonej w art. 16 kpa. Na skutek upływu terminu do zaskarżenia decyzji z dnia [..] stała się ona ostateczna i bez rozpoznania wniosku o przywrócenie tego terminu, wydanie decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy było niedopuszczalne. Opisane wyżej rażące naruszenie prawa skutkować musiało stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych też względów podniesione w skardze zarzuty nie były przedmiotem kontroli sądowej jako przedwczesne. Orzeczenie w punkcie II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.