II SA/Ke 176/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. B., A. B. na czynność Starosty Kieleckiego z dnia 17 lipca 2023 r. nr zmiany 589/2023 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. W piśmie z 9 sierpnia 2023 r. M. B. i A. B. wnieśli skargę na czynność Starosty Kieleckiego z dnia 17 lipca 2023 r. nr zmiany 589/2023 w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Skarżący nie zgodzili się ze zmianą użytku działek o nr [...], gmina [...] z użytku "Bp", tj. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy na użytek "PsV; PsVI; LsVI", tj. pastwiska trwałe i lasy. Wobec powyższego skarżący wnieśli o dokonanie zmiany w danych ewidencji gruntów i budynków w stosunku do przedmiotowych nieruchomości, poprzez zmianę użytku ww. działek nr [...] oraz nr [...] z użytku "PsV; PsVI; LsVI" na użytek "Bp", ewentualnie aktualizację operatu ewidencyjnego, będącego podstawą zmiany danych ewidencji gruntów i budynków w zakresie ww. działek. Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie istotne jest, że w stosunku do ww. działek wydana została ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, która znajduje się w obiegu prawnym i obowiązuje, a zatem działki te są terenami, które nie mogą zostać uznane za pastwiska trwałe, bowiem mają przeznaczenie budowlane. Skarżący dodali, że od czasu nabycia przez nich ww. działek teren ten nie uległ zmianie. Poprzedni właściciel sprzedał te nieruchomości jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. W tym czasie organy administracji nie podejmowały żadnych działań, które miałyby wskazywać na zmianę użytku ww. działek. Co więcej pobierały podatki w wymiarze odpowiednim dla tego rodzaju nieruchomości. Wszystkie nieruchomości w ramach tzw. "[...]" posiadały dotychczas oznaczenia "Bp", stan ten przez wiele lat był niezmienny. Zdaniem skarżących, nie ma żadnych podstaw do wprowadzania jakichkolwiek zmian w tym zakresie, a tym samym działki powinny być kwalifikowane wciąż jako użytki "Bp". Działanie organu budzi wiele wątpliwości i jest ogromnym zaskoczeniem dla strony. W odpowiedzi na skargę Starosta Kielecki wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie, wyjaśniając co następuje: W dniu 25 listopada 2005 r. do państwowego zasobu geodezyjnego został przyjęty operat techniczny nr P.2604.2005.2487 (2463-190/2005) dotyczący podziału działki nr [...] o pow. 3,9901 ha i użytkach Lz-RVI, PsV, PsVI, N - na działki nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 27,0099 ha i użytku Lz-RVI, PsV, PsVI, Lz- PsVI, LsV, LsVI, N na działki m.in. o nr nr [...], [...],Działka nr [...] o powierzchni 0,1275 ha posiadała użytek PsV, PsVI, działka [...] o powierzchni 0,1061 ha posiadała użytek LsVI, PsV, PsVI. Po pozytywnym uzgodnieniu postanowieniem z 31 marca 2005 r. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego na działkach nr [...] i nr [...] położonych w obrębie [...] gmina [...] z argumentacją, że wyłączenie wnioskowanych nieruchomości z produkcji rolnej nie wymaga wydania decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, Burmistrz Gminy i Miasta [...] decyzją nr 35/2005 z 16 czerwca 2005 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji osiedla zabudowy mieszanej - mieszkalnej i usługowej w tym z zakresu wypoczynku, rekreacji i obsługi ruchu turystycznego przewidzianej do realizacji w [...], gm. [...], działka nr [...] dla P. W. i A. S. Następnie w ewidencji gruntów i budynków obręb [...] gm. [...] 19 grudnia 2005 r. pod nr zmiany 47/2005 została wprowadzona zmiana polegająca na podziale działki nr [...] o pow. 3,9901 ha na działki nr [...] oraz działki nr [...] o pow. 27,0099 ha na działki od nr [...] do nr [...], podział został wprowadzony na podstawie opracowania geodezyjnego przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 25 listopada 2005 r. oraz decyzji Burmistrza z 9 grudnia 2005 r. Zgodnie z tymi dokumentami działka nr [...] pierwotnie posiadała użytki gruntowe PsV i PsVI, a działka nr [...] - LsVI, PsV, PsVI. Starosta wskazał, że przepisami regulującymi kwestie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obowiązującymi na dzień wprowadzenia ww. podziału działek były przepisy: ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2005 r., nr 240, poz. 2027, dalej "p.g.i.k.") oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454, zwanego dalej "rozporządzeniem) i powołał się na treść art. 22 ust. 1 i ust. 2, art. 24a ust. 9, ust. 10 i ust. 12 p.g.i.k. oraz § 45 ust. 1 i § 46 ust. 1 rozporządzenia. Dalej organ podał, że 30 stycznia 2006 r. pod nr dowodu zmiany 2/2006 na wniosek właściciela oraz w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z 16 czerwca 2005 r. w ewidencji gruntów i budynków została wprowadzona zmiana polegająca na zmianie użytków w działkach od nr [...] do nr [...]na użytek oznaczony symbolem Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie budowy). W odniesieniu do działki nr [...] dokonano wówczas zmiany z gruntów oznaczonych jako PsV i PsVI na użytek oznaczony jako Bp, działka nr [...] – z użytków gruntowych oznaczonych jako PsV, PsVI, LsVI na użytek oznaczony jako Bp. Następnie w latach 2020-2022 Starosta, działając w oparciu o art. 24a p.g.i.k., przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski. Informacja z 18 grudnia 2020 r. w sprawie rozpoczęcia prac w zakresie modernizacji ewidencji gruntów i budynków została wywieszona na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego w Kielcach od 21 grudnia 2020 r. do 2 lutego 2021 r., opublikowana w BIP 21 grudnia 2020 r. oraz wywieszona na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i Miasta w Chęcinach od 4 do 25 stycznia 2021 r. Nadto informacja o miejscu i terminie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego została ogłoszona w prasie o zasięgu krajowym tj. w "Gazecie Wyborczej" 22 października 2021 r., wywieszona w siedzibie Urzędu Gminy i Miasta w Chęcinach od 22 października 2021 r. do 5 listopada 2021 r., a także na tablicy ogłoszeń Starostwa od 18 października 2021 r. do 1 grudnia 2021 r. oraz opublikowana w BIP 18 października 2021 r. W siedzibie Starostwa od 5 listopada 2021 r. do 26 listopada 2021 r. wyłożono do wglądu zainteresowanych projekt operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...]. Z kolei 24 stycznia 2022 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego ukazała się informacja, że z dniem 20 grudnia 2021 r. projekt operatu opisowo-kartograficznego opracowany w ramach ww. modernizacji ewidencji gruntów i budynków stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W dniu 12 stycznia 2022 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem P.2604.2022.397 został przyjęty operat techniczny, sporządzony przez GEORES Sp. z o.o. w ramach przeprowadzonej ww. modernizacji ewidencji gruntów i budynków. W dniu 28 grudnia 2021 r. zmianą nr 819/2021 (dowód zmiany: 77/2021 obręb [...] gm. [...]) zasilono bazę ewidencji gruntów i budynków o dane wynikające z przeprowadzonej modernizacji, ale dane dotyczące działek nr [...] i nr [...] pozostały bez zmian. W piśmie z 28 lutego 2023 r. Burmistrz poinformował Starostę, że w odniesieniu do działek nr [...], należy przeanalizować zasadność wykazanego użytku oznaczonego jako Bp. W ocenie Burmistrza zagospodarowanie działek nie wskazuje, aby teren ten mógł zostać zaliczony do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy (Bp). Obszar ten stanowi teren zielony, częściowo zakrzaczony z pojedynczymi drzewami. Na ww. gruntach nie został rozpoczęta budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "P.b."). Wobec powyższego pismem z 19 kwietnia 2023 r. wystąpiono do wykonawcy prac modernizacyjnych, aby w ramach gwarancji/rękojmi wskazał faktyczne zagospodarowanie powyższych działek, wskazując, że pierwotna definicja Bp względem obecnie obowiązującej została zmieniona i grunty tego typu nie są obecnie zaliczane do użytku gruntowego Bp. Do obowiązującej definicji użytku zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty, na których została rozpoczęta lecz nie zakończona budowa w rozumieniu art. 41 P.b., powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych lub grunty, które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ww. ustawy, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę. Podkreślono, że na ww. działkach nie zostały wykonane żadne prace przygotowawcze, a budowa na tych działkach nie została rozpoczęta. W dniu 10 lipca 2023 r. do zasobu geodezyjnego i kartograficznego została włączona dokumentacja geodezyjna nr identyfikatora P.2604.2023.5175, w której wykonawca prac geodezyjnych w ramach rękojmi ww. modernizacji ewidencji gruntów i budynków dokonał ponownej analizy materiałów zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym i określił, jakie użytki gruntowe występują na działkach nr [...] i nr [...] oraz gdzie nastąpiła zmiana użytku gruntowego o symbolu Bp na użytek gruntowy o symbolu PsV i PsVI, tj. na podstawie operatu przyjętego do zasobu pod numerem P.2604.2005.2487 (2463-190/2005) z podziału działki nr [...] i nr [...]. W wyniku powyższego 17 lipca 2023 r. zmianą nr 589/2023 (dowód zmiany: 41/2023 obręb [...] gm. [...]) dokonano aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w drodze czynności materialno-technicznej na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej 10 lipca 2023 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewid. P.2604.2023.5175, w której dokonano zmiany użytku gruntowego działki nr [...] z Bp na pastwiska trwałe oznaczone symbolem PsV, PsVI oraz działki nr [...] z użytku gruntowego Bp na użytek gruntowy oznaczony jako pastwiska trwałe PsV, PsVI i lasy LsVI. Powierzchnia ogólna tych działek pozostała bez zmian. Na skutek pisma skarżących z 9 sierpnia 2023 r., które organ zakwalifikował jako wniosek o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych ww. działkach, Starosta decyzją z 30 listopada 2023 r. znak: GN-IL660.102.2023.MW odmówił aktualizacji informacji zawartych w omawianej ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmiany użytków gruntowych tj. z użytku gruntowego pastwiska trwałe oznaczonego symbolem PsV i PsVI wykazanego w działce nr [...] i użytku gruntowego pastwiska trwałe oznaczonego symbolem PsV i PsVI oraz lasy oznaczonego symbolem LsVI wykazanego w działce nr [...], na użytek gruntowy zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oznaczony symbolem Bp. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania stron decyzją 12 lutego 2024 r. znak: WIG.II.7221.2.2024 utrzymał w mocy decyzję Starosty. Wyrokiem z 24 czerwca 2024 r. sygn. akt II SA/Ke 216/24 WSA w Kielcach uchylił ww. decyzję ŚWINGiK z 12 lutego 2024 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty, wskazując, że w pierwszej kolejności należy wezwać strony do wyjaśnienia, czy ich pismo z 9 sierpnia 2023 r. zatytułowane "Odpowiedź na zawiadomienie" jest wnioskiem o dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie ww. działek, czy też skargą na czynność Starosty. W piśmie z 5 marca 2025 r. M. B. i A. B. oświadczyli, że ich pismo z 9 sierpnia 2023 r. należało traktować jako skargę na czynność materialno-techniczną dokonaną przez Starostę. Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne i prawne, Starosta wniósł o odrzucenie lub oddalenie niniejszej skargi. Na rozprawie 8 maja 2025 r. skarżący A. B. poparł skargę i dodał, że na przedmiotowych działkach nie są prowadzone żadne prace budowlane, ponieważ skarżący nie występowali i nie mają pozwolenia na budowę. Podniósł, że stan na gruncie nie zmienił się od daty zakupu nieruchomości, tj. nadal rośnie tam trawa. Skarżąca M. B. poparła skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wojewódzkie sądy administracyjne sprawują powyższą kontrolę działalności organów pod względem zgodności z prawem. Zatem w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych, sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli sądowej jest czynność materialno-techniczna w zakresie zmiany danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb [...], gm. [...], w zakresie zmiany użytków gruntowych, tj.: 1) z użytku gruntowego pastwiska trwałe oznaczonego symbolem PsVI wykazanego w działce nr [...]; 2) z użytku gruntowego pastwiska trwałe oznaczonego symbolem PsVI wykazanego w działce nr [...]; na użytek gruntowy zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy oznaczony symbolem Bp. Na wstępie wyjaśnić należy, że w niniejsze sprawie Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami Sądu wyrażonymi w tej sprawie przez WSA w Kielcach w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ke 216/24 (art. 153 p.p.s.a.). To oznacza, że kwestia dopuszczalności wywiedzenia skargi na czynność polegającą na zmianie danych w ewidencji gruntów i budynków jest już przesądzona, zresztą ugruntowanym poparta orzecznictwem sądów administracyjnych. Jak wynika z ww. wyroku wydanego w sprawie II SA/Ke 216/24, czynność materialno-techniczna dokonywana przez starostę z urzędu polegająca na zmianie aktualizującej operat ewidencji gruntów i budynków ma charakter czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i przysługuje na nią skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podstawę prawną zaskarżonej czynności stanowiły przepisy P.g.i.k. wraz z przepisami wykonawczymi do tego aktu prawnego regulujące dokonywanie wpisów do ewidencji gruntów i budynków oraz ich aktualizację. WSA w Kielcach w przywołanym wyroku z 24 czerwca 2024 r. wskazał, że w niniejszej sprawie należy dopuścić możliwość zaskarżenia czynności materialno-technicznej dokonanej przez Starostę Kieleckiego 17 lipca 2023 r. Za taką możliwością może przemawiać jeszcze to, że z dokumentacji będącej podstawą aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków dokonanej 17 lipca 2023 r. wynika, że przy dokonywaniu zmiany rodzaju użytków gruntowych przedmiotowych działek oparto się na dokumentacji operatu przyjętego do zasobu pod numerem P.2604.2005.2487. Operat taki Sąd zalecił dołączyć do akt sprawy. Ponadto Sąd wskazał, aby organ I instancji wezwał M. i A. B. do wyjaśnienia, czy ich pismo z 9 sierpnia 2023 r. zatytułowane " Odpowiedź na zawiadomienie" jest wnioskiem o dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie ich działek oznaczonych numerami [...] i [...], czy też skargą na czynność Starosty Kieleckiego, o której zawiadomieni zostali 17 lipca 2023r. Organ przy tym należycie i wyczerpująco poinformuje skarżących o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzieli im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W zależności od reakcji skarżących organ podejmie dalsze stosowne czynności. Organy nie ustaliły także, czy w czasie modernizacji przeprowadzonej w obrębie [...], gmina [...] w latach 2020 – 2022, doszło do oględzin działek nr [...] i [...] do czego podstawę prawną można wywieść z treści § 29 pkt 2 rozporządzenia ws. ewidencji gruntów. Stąd organy obu instancji nie dokonały wystarczającej oceny legalności i podstaw kwestionowanego przez skarżących wpisu dotyczącego ich działek dokonanego w dniu 17 lipca 2023 r., gdyż nie wyjaśniły, czy działki skarżących nr [...] i [...] posiadają cechy, określone pod Lp. 4 i 10 załącznika nr 1 do rozporządzenia ws. ewidencji gruntów. Organy skupiły się bowiem na dowodzeniu, że nie zaistniały w sprawie podstawy do zmiany rodzaju użytków gruntowych przedmiotowych działek z PsV, PsVI i LsVI, na użytki gruntowe Bp. W toku ponownego rozpoznania sprawy Starosta wyjaśnił w drodze pisemnego wezwania skarżących do wyjaśnienia, czy ich pismo z 9 sierpnia 2023 r. zatytułowane "Odpowiedź na zawiadomienie" jest wnioskiem o dokonanie zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków odnośnie ich działek oznaczonych numerami [...] i [...], czy też skargą na czynność Starosty Kieleckiego, o której zawiadomieni zostali 17 lipca 2023 r. Organ dołączył także brakującą dokumentację (operat P.2604.2005.2487). Natomiast w piśmie skierowanym do strony z 10 lutego 2025 r. i następnie w odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że kwestionowaną zmianą dokonano aktualizacji ewidencji gruntów na podstawie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej przyjętej 10 lipca 2023 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewid. P.2604.2023.5175, w której dokonano zmiany użytku gruntowego działki nr [...] z Bp na pastwiska trwałe oznaczone symbolem PsV, PsVI oraz działki nr [...] z użytku gruntowego Bp na użytek gruntowy oznaczony jako pastwiska trwałe PsV, PsVI i lasy LsVI. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że dokumentacja geodezyjna i kartograficzna przyjęta 10 lipca 2023 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr ewid. P.2604.2023.5175, która stanowiła podstawę wprowadzenia zmian danych ewidencyjnych odnośnie do działek skarżących, została przygotowana w ramach rękojmi w modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Organ prowadzący tę modernizację nie ponowił wszystkich czynności wynikających z art. 24a Pr.g.i.k. Niemniej w odniesieniu do ewidencji gruntów i budynków starosta jest zobowiązany do utrzymywania tej ewidencji w stanie aktualności, zgodnie z którą starostowie są zobowiązani do utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. W przypadku stwierdzenia, że ewidencja gruntów i budynków stała się nieaktualna, organy administracji geodezyjnej i kartograficznej zobowiązane są podjąć działania niezbędne do jej zaktualizowania. Dlatego zdaniem Sądu, Starosta był uprawniony ale także zobowiązany do wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków w oparciu o dokumentację geodezyjno-kartograficzną (nr P.2604.2023.5175). Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku wydanym w sprawie II SA/Ke 152/24, którego argumentacją – ze względu na tożsamy problem prawny – Sąd w tej sprawie poniżej się posłuży, aktualizacja operatu ewidencyjnego polega na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencyjnych nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowa konieczność dokonania zmiany lub modyfikacji (aktualizacji) powinna być udokumentowana przez wnioskodawcę. W ramach pojęcia aktualizacji można dokonywać prostowania jak i usuwania danych błędnych. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy: 1) grunty rolne; 2) grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione; 3) grunty zabudowane i zurbanizowane; 4) grunty pod wodami; 5) tereny różne. Wśród gruntów rolnych wyróżnia się m.in. użytki rolne, w skład których wchodzą m.in. pastwiska trwałe, oznaczone symbolem Ps (§ 9 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia). Z kolei grunty zabudowane i zurbanizowane, o których mowa w § 8 ust. 1 pkt 3, dzielą się m.in. na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem Bp (§ 9 ust. 3 pkt 4 rozporządzenia). Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (§ 10 rozporządzenia). Z pozycji o Lp. 16 ust. 1 tego załącznika wynika, że do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty: 1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę. Natomiast teren w trakcie zabudowy to teren, na którym rozpoczęto prace przygotowawcze, o których mowa w art. 41 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z mocy ww. przepisów rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Z kolei prace przygotowawcze to: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Skarżący powołują się na decyzję nr 35/2005 z 16 czerwca 2005 r., którą Burmistrz Gminy i Miasta w Chęcinach ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji osiedla zabudowy mieszanej, tj. mieszkalnej i usługowej w tym z zakresu wypoczynku, rekreacji i obsługi ruchu turystycznego przewidzianego do realizacji w [...], [...] gm. [...] na działce nr [...]. Wynika z okoliczności sprawy, że decyzją z 9 grudnia 2005 r. Burmistrz zatwierdził podział działki nr [...] o powierzchni 3,9901 ha i nr [...] o powierzchni 27,0099 ha na podstawie mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa Powiatowego w Kielcach za nr 2463-190/2005 w dniu 25 listopada 2005 r. Następnie ówczesny właściciel działek złożył wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie użytku gruntowego wykazanego m.in. na działkach nr [...] i nr [...] i wprowadzenia zmiany użytku jako grunty niezabudowane, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę (symbol Bp). Starosta Kielecki 30 stycznia 2006 r. wprowadził wnioskowaną zmianę w ewidencji gruntów i budynków. Z kolei 12 stycznia 2022 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego został przyjęty operat techniczny sporządzony w ramach przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Dane z niej wynikające - w zakresie użytków gruntowych działek nr [...] i nr [...] - nie uległy zmianie. Zgodnie z danymi zawartymi w wykazie zmian gruntowych sporządzonym w ramach ostatniej aktualizacji, działki należące do skarżących posiadają użytek gruntowy PsV, PsVI, LsVI. Zmiana ta została wprowadzona z urzędu na podstawie operatu technicznego sporządzonego w wyniku wykonania pracy geodezyjnej mającej na celu aktualizację użytków gruntowych części działek z obrębu [...], gmina [...]. Operat techniczny stanowiący podstawę wprowadzenia ostatniej zmiany w ewidencji został sporządzony w ramach rękojmi do wykonanej uprzednio modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [...]. Operat ten 10 lipca 2023 r. został włączony do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego po nadaniu identyfikatora P.2604.2023.5175. Wykonawca tych prac sporządził wykazy zmian danych ewidencyjnych m.in dla działek nr [...] i nr [...]. Z operatu tego wynika zasadność zmiany użytku gruntowego działki nr [...] z Bp na pastwiska trwałe oznaczone symbolem PsV, PsVI oraz co do działki nr [...] - z użytku gruntowego Bp na użytek gruntowy oznaczony jako pastwiska trwałe PsV, PsVI i lasy LsVI. W sprawozdaniu technicznym tego opracowania wskazano, że na skutek pisma Starosty z 24 kwietnia 2023 r. znak: GN-11.6621.1.191.2023.MW, w którym organ wniósł o przywrócenie użytków sprzed wprowadzenia zmiany nr 2/2006 z 30 stycznia 2006 r., dokonano szczegółowej analizy dostępnych materiałów oraz danych uwidocznionych w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków. W wyniku tej analizy wprowadzono korektę przebiegu oraz oznaczeń użytków gruntowych. W obrębie działek objętych pracami usunięto użytek gruntowy "Bp". Przedmiotowa zmiana obejmowała zatem tylko zmianę użytku gruntowego. O dokonanej zmianie w ewidencji gruntów i budynków skarżący zostali zawiadomieni, a w odpowiedzi na powyższe zawiadomienie skarżący, pismem z 17 lipca 2023 r. wywiedli skargę do sadu administracyjnego, o czym była wyżej mowa. W ocenie Sądu, organ ewidencyjny, dokonując skarżonej czynności, prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy na podstawie materiałów zawartych w aktach administracyjnych i zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, aktualizując dane w ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do działek nr nr [...] i [...]. Możliwość zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków zależne jest od spełnienia wymagań, o jakich mowa w art. 24 ust. 2a lub 2b tej ustawy, tj. od przedstawienia przez wnioskodawcę stosownej dokumentacji uzasadniającej wnioskowaną zmianę. Rodzaj tej dokumentacji wymieniony został w art. 23 ust. 1 – 4 w zw. z art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b) oraz w art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a) do h) P.g.i.k. Żadne takie dokumenty nie zostały jednak przez skarżących złożone, gdyż w toku postępowania powoływali się oni na okoliczności i w konsekwencji również na dokumentację sporządzoną jeszcze przed ostatnią aktualizacją danych ewidencyjnych. Tymczasem powinni oni wykazać, okoliczności, o których mowa w tj., że na spornych działkach została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; bądź w wyniku zabudowy grunty te wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę. Skarżący nie przedłożyli organowi ewidencyjnemu ważnego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy budynków na ww. działkach, dziennika budowy prowadzonego dla budynków na tych działkach, dokumentacji geodezyjnej odnoszącej się do danych działek, które wskazywałaby na rozpoczęcie prac budowlanych lub inny stan niż wykazany w aktualnej ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. a p.g.i.k., dokumentacja taka stanowiłaby podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków według oczekiwań skarżących. Rację ma również organ podnosząc, że żądana przez skarżącego zmiana w ewidencji gruntów nie mogła zostać wykazana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 16 czerwca 2005 r. Doszło bowiem do zmiany przepisów prawa. Inaczej definiowane są użytki rolne oznaczone symbolem "Bp". Analiza akt sprawy wskazuje, że na działkach skarżących nie została rozpoczęta budowa. Na rozprawie przyznali oni, że teren przedmiotowych działek jest w stanie niemienionym od wydania decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie została jednak wymieniona w art. 41 ust. 1-2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Prace przygotowawcze, o których mowa w ww. przepisie mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 Prawa budowlanego.). W konsekwencji powyższego, rozpoczęcie budowy w rozumieniu art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego ustawodawca nie wiąże z uzyskaniem przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy, zaskarżona czynność jest zgodna z prawem. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.