II SA/Ke 177/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 17 lutego 2022 r. znak: WINB-WOA.7721.14.13.2022 w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz D. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 17 lutego 2022 r., znak: WINB-WOA.7721.14.13.2022 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej ŚWINB), po rozpatrzeniu odwołania D. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce (dalej PINB) z 15 grudnia 2021 r., znak: PINB-SO.5160.77.2021.II w przedmiocie nakazania doprowadzenia budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. [...] w K. do stanu poprzedniego, na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na działce nr [...] w obrębie 0012 przy ul. W. [...] w K. znajduje się jednopiętrowy budynek mieszkalny z dwuspadowym dachem, który stanowi współwłasność M. i S. K. (zajmujących lokal nr 1 na parterze) i D. M. (zajmującego lokal nr 2 na piętrze). Ustalono, że w celu wykonania oddzielnego zewnętrznego wejścia do mieszkania na piętrze, D. M. wykonał roboty budowlane, polegające na wykonaniu w północnej ścianie budynku na wysokości półpiętra otworu drzwiowego o wymiarach ok. 2,0 x 1,0 m, w którym obsadzono stalowe drzwi prowadzone bezpośrednio do jego mieszkania. W celu umożliwienia wykonania tego otworu zlikwidowano część płyty loggii gr. 19 cm o wymiarach 2,37 x 1,02 m, a pozostałą jej część podparto kształtownikiem o przekroju kwadratu 5x5 cm i wysokości 2,59 m. Zamurowano trzy okienka istniejące wcześniej na wysokości półpiętra. Z płyty na parterze do nowego otworu drzwiowego wykonano stalowy bieg schodowy mający 6 stopni schodowych i balustradę. W miejscu zlikwidowanej płyty loggii zamontowany został daszek o wymiarach 1,0 x 2,35 m o stalowej konstrukcji z wypełnieniem z płyty plexi. Wcześniej istniejące wejście do lokalu na piętrze z klatki schodowej zostało zamurowane. Wewnątrz z poziomu pierwszego piętra wykonano schody konstrukcji stalowej z drewnianymi stopniami prowadzące na poddasze, które jest remontowane i przystosowywane do celów mieszkalnych tj. wykonywane są ścianki działowe i malowanie, wykonano instalację elektryczną, sanitarną i c.o. W dachu od strony północnej budynku obsadzone jest okno. D. M. oświadczył, że schody zewnętrzne i otwór drzwiowy wykonał w listopadzie 2020 r., stalowe schody wykonał w grudniu 2020 r., natomiast wejście ze wspólnego korytarza zamurował ścianką ok. sierpnia 2021 r. Roboty na poddaszu wykonuje od grudnia 2020 r. Wykonanie odrębnego wejścia uzgodnił z małżonkami K. i uzyskał ustną ich zgodę. Strych jest jego własnością zgodnie z aktem notarialnym repertorium A Nr [...] z 27.12.2019 r. Ustalono, że inwestor nie posiada zgłoszenia lub pozwolenia na wykonanie robót. Wobec stanowiska P. K. co do zbadania sprawy w aspekcie zgodności z obowiązującym prawem budowlanym, postanowieniem z 21 października 2021 r., znak: PINB-SO.5160.77.2021.II, organ I instancji na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351), dalej jako Pb, nałożył na D. M. jako inwestora obowiązek dostarczenia do PINB w terminie do 10 grudnia 2021 r. oceny technicznej wykonanych robót. W dniu 4 listopada 2021 r. M. i S. K. złożyli do organu oświadczenie o definitywnym wycofaniu ustnej zgody udzielonej dla inwestora na wykonanie osobnego wejścia do budynku przy ul. W. [...]. Z przedłożonej 3 grudnia 2021 r. oceny technicznej wynikało, że otwór drzwiowy wykonany jest bez zastrzeżeń, natomiast podparcie pozostałej po obcięciu płyty stropowej loggi słupkiem z kształtownika zamkniętego o przekroju 5 cm x 5 cm i wysokości 2,59 cm jest niewystarczające i wymaga stosownego wzmocnienia. Ponadto schody zewnętrzne mają niezgodną z przepisami wysokość, a bieg schodowy ma niezgodną z przepisami szerokość wobec powyższego zaprojektowano nowy bieg wraz ze spocznikiem o liczbie 7 stopni oraz o wymiarach 17,5 na 28 cm, a także o szerokości w świetle minimum 120 cm. Decyzją z 15 grudnia 2021 r., znak: PINB-SO.5160.77.2021.II Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce nakazał D. M. doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez: - zamurowanie otworu drzwiowego na wysokości półpiętra w elewacji frontowej ww. budynku; - rozbiórkę schodów zewnętrznych stalowych prowadzących do wykonanego otworu drzwiowego; - zdemontowanie daszku o konstrukcji stalowej z wypełnieniem z poliwęglanu, znajdującego się nad wykonanym otworem drzwiowym; - rozbiórkę ścianki z betonu komórkowego wykonanej na klatce schodowej; - wykonanie wzmocnienia zewnętrznej płyty stropowej loggii poprzez zwiększenie przekroju podparcia za pomocą dwóch kształtowników stalowych o przekroju ceowym Cl00 o takiej samej wysokości jak istniejący słup, zamontowanych na zewnątrz tego słupa i połączonych ze sobą przewiązkami z blachy; z tym, że roboty budowlane należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i legitymującej się aktualnym wpisem na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, z zachowaniem obowiązujących norm branżowych wykonania robót, przepisów w zakresie bezpieczeństwa ludzi, mienia i ochrony środowiska oraz wymogów sztuki budowlanej. Od decyzji tej odwołanie złożył D. M. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Odwołujący zarzucił organowi I instancji naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb przez wadliwe zastosowanie polegające na nałożeniu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego w sytuacji, gdy inwestor uzyskał zgodę pozostałych współwłaścicieli na wykonanie odrębnego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego; art. 80 Kpa w związku z art. 61 § 1 zdanie 2 Kodeksu cywilnego przez wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującą przyjęciem, że zgoda na wykonanie odrębnego wejścia do budynku mieszkalnego jednorodzinnego została cofnięta pismem z dnia 4.11.2021r., podczas gdy okoliczności sprawy nie uzasadniały takiego poglądu. Rozpatrując odwołanie ŚWINB przytoczył brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 1a Pb uznając, że wykonane przez D. M. roboty budowlane wymagały zgłoszenia o którym mowa w art. 30, natomiast inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał. Organ II instancji przyjął, że w czasie orzekania inwestor nie posiadał zgody współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, jako jednego z podstawowych warunków udzielenia pozwolenia na budowę, jak również legalizacji dokonanej samowoli budowlanej. Stwierdził, że warunkiem udzielenia pozwolenia na budowę bądź też legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych jest złożenie przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pb. Oświadczenie takie jest jednym ze środków dowodowych w sprawie. Uprawnienie inwestora w stosunku do nieruchomości, na której zamierza prowadzić roboty budowlane ma charakter cywilnoprawny. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może mieć także źródło w stosunku zobowiązaniowym łączącym inwestora z właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. ŚWINB przyjął, że w sytuacji kiedy współwłaściciel nieruchomości cofnie zgodę, organ administracji publicznej powinien oprzeć się na oświadczeniu późniejszym. Ewentualne zakwestionowanie oświadczenia cofającego zgodę należałoby do sądu powszechnego. Podważenie umów cywilnoprawnych lub oświadczeń woli rodzących skutki cywilnoprawne należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego, nie zaś do organu nadzoru budowlanego. Zdaniem organu odwoławczego, skoro w czasie orzekania przez organ I instancji inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, a przed sądem cywilnym nie jest prowadzone żadne postępowanie sądowe dotyczące cofnięcia zgody przez P. K., to PINB zasadnie i zgodnie z prawem wydał decyzję nakazującą inwestorowi doprowadzenie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie wyszczególnionych w rozstrzygnięciu robót budowlanych. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie wniesionej do tut. Sądu D. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając Świętokrzyskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Kielcach naruszenie: - art. 10 §1 Kpa przez bezzasadne pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący 17 lutego 2022 r. wystąpił z wnioskiem do organu II instancji o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia spraw przed Sądem Rejonowym w Kielcach zainicjowanych pozwem o ustalenie bezskuteczności cofnięcia zgody oraz wnioskiem o udzielenie zgody przez Sąd na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 Kpa przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rolą organu odwoławczego jest jedynie dokonanie kontroli decyzji organu I instancji, a nie rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem zasady aktualności, czego skutkiem było ograniczenie się przez ŚWINB do kontroli legalności decyzji PINB w czasie jej wydania przez ten organ. - art. 8 § 1 Kpa przez naruszenie zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej, - art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie wymagana była zgoda pozostałych współwłaścicieli. W uzasadnieniu podniesiono, że w zawiadomieniu PINB z 24 stycznia 2022 r., odebranym przez pełnomocnika D. M. 9 lutego 2022 r., wskazano, że "strony postępowania mogą zapoznać się z aktami sprawy wraz z przesłanym środkiem odwoławczym - w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Kielcach, Al. IX Wieków Kielc 3, 25-516 Kielce, w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszego pisma oraz złożyć tam ewentualne uwagi, jak również wypowiedzieć się co do złożonych dokumentów oraz zgłoszonych żądań, jeżeli Inspektorat ten nie wyznaczy innego terminu, przy czym wgląd w akta sprawy nie jest obowiązkowy". Dla D. M. termin na skorzystanie z uprawnienia do końcowego zaznajomienia kończył się z upływem 23 lutego 2022 r., albowiem ŚWINB nie wyznaczył innego niż przewidziany w piśmie PINB terminu na wypowiedzenie się w sprawie. Tymczasem już 17 lutego 2022 r. ŚWINB wydał decyzję administracyjną, co świadczy o pozbawieniu skarżącego prawa do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów, materiałów i żądań zawartych w aktach sprawy. Skarżący poinformował, że 17 lutego 2022 r. jego pełnomocnik wniósł do Sądu Rejonowego w Kielcach pozew o ustalenie, że zgoda na przebudowę budynku nie została skutecznie cofnięta, oraz wniosek o udzielenie przez sąd zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Powyższa okoliczność została udokumentowana poprzez złożenie: kserokopii pozwu o ustalenie, dowodu nadania przesyłki poleconej do Sądu Rejonowego w Kielcach, wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej "Śledzenie przesyłek", wniosku o udzielenie zgody przez Sąd na czynność przekraczającą zwykły zarząd, dowodu nadania przesyłki poleconej do Sądu Rejonowego w Kielcach, wydruku ze strony internetowej Poczty Polskiej "Śledzenie przesyłek". Nadto, tego samego dnia, za pośrednictwem platformy ePUAP, pełnomocnik D. M. złożył w ŚWINB w Kielcach wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia ww. spraw przed Sądem Rejonowym w Kielcach. Do skargi dołączono kopię wniosku o zawieszenie postępowania i UPP - Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia z dnia 17.02.2022 r. Z powodów wskazanych wyżej skarżący nie zgodził się z zawartym w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowiskiem, że "w czasie orzekania przez organ I instancji inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, a przed sądem nie jest prowadzone żadne postępowanie sądowe dotyczące cofnięcia zgody przez Państwa K.". Według skarżącego, organ II instancji naruszył art. 10 § 1 Kpa przez bezzasadne pozbawienie strony prawa do wypowiedzenia ostatniego słowa, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż Skarżący w dniu 17 lutego 2022 r. wystąpił do tego organu z wnioskiem o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowań zainicjowanych pozwem o ustalenie i wnioskiem o wyrażenie zgody przez sąd na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 80 Kpa skarżący upatruje w tym, że organ odwoławczy ograniczył się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji, zamiast ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dniu orzekania przez organ odwoławczy. Naruszenie zawartej w art. 8 § 1 Kpa zasady budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej, skarżący uzasadnił wadliwym sposobem procedowania w sprawie przez ŚWINB w Kielcach. Organ bowiem prowadząc postępowanie pominął całkowicie fakt, iż powinien to czynić nie tylko w sposób wypełniający zasady ogólne Kpa, ale także w sposób nie pozbawiony empatii, zrozumienia i zwykłego doświadczenia życiowego. Przy rozpoznawaniu każdej sprawy winien wykazać maksimum staranności pamiętając o tym, iż rozstrzyga kwestie związane ściśle z życiem ludzkim. Tych wytycznych organ II instancji nie zrealizował, zamykając nawet skarżącemu drogę do wypowiedzenia "ostatniego słowa". Naruszenie przez organ odwoławczy art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb polega na przyjęciu, że kwestia współwłasności ma znaczenie w sprawie, gdy tymczasem organ powinien decydować o przydatności robót z punktu widzenia prawa budowlanego. Zgodnie z poglądem wyrażonym w skardze, kwestia współwłasności nie ma znaczenia i jest przesunięta w całości do postępowania cywilnego. Wynika z tego, że roboty budowlane mogą być zgodne z prawem z punktu widzenia prawa administracyjnego, co nie oznacza, że jednocześnie nie naruszają praw współwłaścicieli. W sytuacji sporu między współwłaścicielami domaganie się od inwestora zgody sądu w trybie art. 199 ustawy Kodeks cywilny nie mieści się w dyspozycji art. 51 ust. 1 Pb. Przepis ten nakłada obowiązek doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem administracyjnym, a nie cywilnym. Dlatego błędne jest stanowisko organów obu instancji o konieczności przedłożenia przez inwestora dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że podstawą wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie, że w czasie orzekania przez organ I instancji inwestor nie miał zgody współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w związku z tym wydanie zaskarżonej decyzji przed upływem terminu określonego przez PINB w piśmie przewodnim z 24.01.2022 r. nie miało wpływu na wynik sprawy. Nadto w toku postępowania odwoławczego nie pojawiły się nowe dowody, z którymi miałby się zapoznać pełnomocnik skarżącego. Wniosek o zawieszenie postępowania został złożony już po uzyskaniu wiedzy o wydaniu ostatecznej decyzji. Jednocześnie ŚWINB poinformował, że skarżący złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na postanowienie tego organu z dnia 17.03.2022 r. znak: WINB-WOA.7721.14.13.2022 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zawieszenia postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z 15 maja 2022 r. uczestnicy: S. i M. K. złożyli wyjaśnienia, z których wynika, że wnoszą o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). W niniejszej sprawie organy przyjęły, że roboty budowlane wykonane przez skarżącego, mające na celu wykonanie osobnego wejścia do lokalu nr 2 znajdującego się na piętrze budynku przy ul. W. [...] w K., stanowiły samowolę budowlaną. Stosownie do treści art. 29 ust. 3 pkt 1a Pb, wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, o ile nie prowadzi ona do zwiększenia obszaru oddziaływania obiektu poza działkę, na której budynek jest usytuowany – nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Poza sporem jest fakt, że skarżący takiego zgłoszenia nie dokonał. Organ II instancji wskazał, że warunkiem legalizacji jest co do zasady posiadanie tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który może mieć swoje źródło w stosunku zobowiązaniowym, łączącym inwestora z właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W postępowaniu dotyczącym przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na działce nr ewid. 654 ŚWINB za wiążące uznał stanowisko PINB, że w analizowanej sprawie inwestor nie dysponował nieruchomością na cele budowlane, ponieważ współwłaściciele P. K. cofnęli zgodę na wykonanie prac budowlanych związanych z wykonaniem osobnego wejścia do lokalu nr 2 w ww. budynku, zaś przed sądem cywilnym nie toczyło się w czasie orzekania przez organ I instancji żadne postępowanie dotyczące cofnięcia tej zgody. Można zatem wnioskować, że w tej sytuacji organ odwoławczy nie widział możliwości legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych przy wykonaniu osobnego wejścia do tego lokalu. Z tych względów podzielił argumentację odnośnie konieczności doprowadzenia budynku jednorodzinnego przy ul. W. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez wykonanie robót wyszczególnionych w rozstrzygnięciu decyzji PINB z dnia 15.12.2021 r. Odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z zawiadomieniem PINB o możliwości złożenia uwag, wypowiedzi co do złożonych dokumentów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego pisma, jeżeli Inspektorat nie wyznaczy innego terminu, zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego 9 lutego 2022 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru przesyłki, znajdujące się w aktach sprawy. Z materiału dowodowego wynika, że skarżący w terminie zakreślonym przez PINB w zawiadomieniu z 24.01.2022 r. tj. w dniu 17 luty 2022 r. złożył dowody potwierdzające, że podjął przewidziane prawem działania o uzyskanie zgody na przebudowę budynku (pozew do Sądu Rejonowego w Kielcach o ustalenie, że zgoda na przebudowę budynku nie została skutecznie cofnięta oraz wniosek o ustalenie przez Sąd zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd), co oznacza, że zmierza do wykazania się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Również w tym samym dniu złożył wniosek do ŚWINB o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu prawomocnego zakończenia ww. spraw. Niewątpliwie kwestia uzyskania zgody na wykonanie robót budowlanych mających na celu wykonanie osobnego wejścia do lokalu nr 2 w spornym budynku, ma istotne znaczenie dla procesu legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej. Oceniając podniesione w skardze zarzuty w kontekście reguł i zasad, jakimi organy administracji powinny kierować się prowadząc postępowanie wyjaśniające i przy wydawaniu decyzji, stwierdzić należy, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia tych zasad w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Kpa organ administracji stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjęcia z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje procesowe zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa). Z kolei art. 10 Kpa ustanawia zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu, zgodnie z którą, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazanym wyżej wymogom organ odwoławczy nie sprostał. Wbrew twierdzeniom organu, brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane na etapie orzekania przez organ I instancji nie wyklucza uzyskania takiej zgody na etapie postępowania odwoławczego, co niewątpliwie nie zamyka stronie odwołującej się możliwości dochodzenia swoich racji. Stanowisko organu w tym zakresie stanowi zaprzeczenie jednej z podstawowych zasad regulujących postępowanie administracyjne - zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), której istotą jest dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy: po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Strona w toku postępowania czy to przed organem I czy też II instancji ma prawo składać nowe wnioski i dowody, których oceny znaczenia i wartości dowodowej dla toczącej się sprawy powinien dokonać organ w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Umożliwiając odwołującemu się D. M. zapoznanie z całością zgromadzonego materiału dowodowego oraz składanie dodatkowych pisemnych wyjaśnień i wniosków, organ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 10 § 1 Kpa, zapewnił stronie prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pomimo jednak, że strona odwołująca się skorzystała z przysługującego jej w tym zakresie uprawnienia i w terminie zakreślonym przez PINB złożyła nowe dowody wraz z wnioskiem o zawieszenie postępowania, organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie przed upływem zakreślonego terminu i z pominięciem zaistniałych w sprawie nowych okoliczności faktycznych. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa przez brak możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W analizowanej sprawie taka sytuacja miała miejsce, albowiem skarżący wykazał, że organ przed wydaniem ostatecznej decyzji nie rozpoznał jego wniosku o zawieszenie postępowania i przedstawił dowody, na potwierdzenie podniesionego zarzutu w tym zakresie. Nie podejmując wymienionej wyżej czynności organ odwoławczy nie zgromadził materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całokształtu materiału dowodowego, który pozwoliłby na dokonanie prawidłowych ustaleń mających istotne znaczenie w sprawie, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3, art. 10 § 1 Kpa. W tym kontekście co najmniej przedwczesne było wydanie przez ten organ zaskarżonej decyzji. Nie zasługuje natomiast na aprobatę pogląd skarżącego, że kwestia współwłasności nieruchomości nie ma znaczenia w kontekście art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 Pb. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 Pb wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje, w myśl art. 35 ust. 4 Pb a contario, odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 51 ust. 3 pkt 2 Pb ( por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1900/12). Gdyby przyjąć, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 Pb nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. W uzasadnieniu uchwały II OPS 2/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można wykluczyć sytuacji, że organ nadzoru prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Pb, po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Na gruncie niniejszej sprawy niezrozumiały jest więc zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Pb, skoro sam skarżący podejmuje czynności mające na celu wykazanie, że dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, czym uzasadnia zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji uzupełni postępowanie dowodowe i wyjaśniające mając na względzie konieczność przestrzegania wskazanych wyżej przepisów procesowych. W szczególności rozważy kwestię zawieszenia postępowania i przed podjęciem ostatecznej decyzji umożliwi stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sad Administracyjny orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Orzeczenie o kosztach, na które złożyły się kwota wpisu (500 zł), kwota wynagrodzenia pełnomocnika (480 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) oparto o przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.