II SA/Ke 18/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2011r. sprawy ze skargi Z.M. i B.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego zmian w ewidencji gruntów oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił zaskarżoną przez W.S., R.P. i S.S. decyzję Starosty K. z dnia [...] wydaną w sprawie ustalenia - na zgodny wniosek Z. i B. małż. M. oraz H. i D. małż. Z. - granic działki nr [...] położonej w obrębie S. w gminie Z., z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zgodnie ze szkicem załączonym do protokołu ustalenia przebiegu granic nieruchomości do celów ewidencji gruntów i budynków oraz zmiany powierzchni działki nr [...] z dotychczasowej wynoszącej 1,1800 ha na powierzchnię 1,1878 ha, oraz orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia [...] w całości i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 10 czerwca 2010 r. Z. i B. małż. M. oraz H. i D. małż. Z. zwrócili się do Starostwa Powiatowego o wydanie decyzji zatwierdzającej powierzchnię i granicę działki nr ew. [...] w miejscowości S.-P.. W oparciu o ten wniosek Starosta K. wszczął postępowanie w sprawie zmiany w ewidencji gruntów obrębu S. w gminie Z., dotyczącej gruntów oznaczonych jako działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o czym powiadomił strony zawiadomieniami z dnia 20 i 30 lipca 2010 r. Podstawą do wszczęcia postępowania była dokumentacja geodezyjna wykonana przez geodetę uprawnionego, dotycząca podziału nieruchomości nr [...] o pow. 1,1878 ha, położonej na terenie wsi S. i przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę K. w dniu 22 lipca 2010 r. za numerem 2208-112/2010. Następnie organ II instancji przytoczył treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268/04 poz. 2663) wyjaśniając, że w świetle tych przepisów geodeta wykonujący podział nieruchomości oznaczonej numerem [...], powinien przyjąć granice tej działki na podstawie między innymi danych wykazanych w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Zgodnie bowiem z § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r., przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej m. in. w celu podziału nieruchomości. Stosownie do treści § 37 i 38 ust. 2 w/w rozporządzenia, w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, przy czym ustalenia przebiegu granic na gruncie dokonuje wykonawca w oparciu o złożone do protokołu granicznego zgodne oświadczenia woli osób, które stawiły się w określonym w zawiadomieniu miejscu i terminie. Odnosząc takie unormowanie do okoliczności sprawy organ wyjaśnił, że geodeta w trakcie prac związanych z podziałem ustalił, że stan faktycznego użytkowania na gruncie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,1878 ha, położonej na terenie wsi S., gmina Z., nie pokrywa się ze stanem wykazanym w ewidencji gruntów i budynków i stwierdził brak dokładnych danych, według których można wyznaczyć granice pomiędzy przedmiotową działką, a działkami sąsiednimi oznaczonymi numerami: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Natomiast ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowej sprawie istnieje dokumentacja geodezyjna, o której mowa w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów, w tym między innymi: operat pomiarowy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 września 1996 r. dotyczący podziału działki nr [...] na działki [...] i [...] oraz operat pomiarowy przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 kwietnia 2007 r. dotyczący podziału działki nr [...] na działki [...] i [...]. W wyniku podziału tych działek określono położenie punktów granicznych wyznaczając przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i ta granica została ustalona jednoznacznie w sposób nie budzący wątpliwości i odpowiadający dzisiejszym standardom. W związku z tym geodeta uprawniony wykonujący podział działki nr [...] miał obowiązek przyjęcia tej granicy na podstawie danych wynikających z opisanych operatów pomiarowych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dlatego nie było żadnych podstaw do ustalenia przebiegu granicy pomiędzy w/w działkami zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie i w oparciu o zgodne oświadczenia woli stron w trybie § 37 i 38 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Takie działania geodety uprawnionego były bezprzedmiotowe, wobec czego również decyzja pierwszoinstancyjna Starosty K. z dnia [...] była bezprzedmiotowa. Dodatkowo organ zauważył, że z odwołań W.S. – właścicielki działki nr [...], R.P. - właściciela działki nr [...] i [...] oraz S.S. - właściciela działki nr [...] wynika, że nie wyrażają oni zgody na ustalony przez geodetę R.A. przebieg granicy działki nr [...] z działkami będącymi ich własnością. Ponieważ spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W skardze na tę decyzję Z. M. i B. M. wnieśli o jej uchylenie i "ponowne dokładne przeanalizowanie zebranej dokumentacji dotyczącej rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...], a działkami nr: [...], [...], [...] i [...]". W uzasadnieniu skargi zarzucono, że skarżący nigdy nie byli informowani o jakimkolwiek podziale działek nr [...] i [...] dokonanym w 1997 i w 2007 roku. Ich obecność w czasie czynności podziałowych geodety w 2007 r. była tylko przypadkowa, ale wykonujący pomiary nie uznał ich wskazań dotyczących rzeczywistego przebiegu granicy, choć wynikał on z okazywanych wówczas geodecie słupków granitowych z krzyżem, głębokiej bruzdy oraz progu o wysokości 50 cm wynikającego z ukształtowania terenu. Skarżący zauważyli też, że "Państwo S. przesuwają płot między działkami 742 – należącymi do Państwa R. i działkami [...] Państwa S. i Z. o około 50-70 cm zwracając ten zawłaszczony pas", co świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli też, że S. i P. złożyli podpisy na operacie dotyczącym podziału działki nr [...] po dokładnym zapoznaniu się i w obecności geodety uprawnionego R.A. i bez żadnych uwag, więc nie powinni się odwoływać. Działania geodety R.N. uznali natomiast za celowe i zmierzające do zmuszenia ich do pogodzenia się z utrata zawłaszczonej przez S. i P. części ich działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153/2002 poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art.134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem skargi ( art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Decyzja ta nie narusza bowiem ani prawa materialnego obowiązującego w dacie jej wydania, ani też przepisów postępowania w takim zakresie, iż mogłoby to mieć wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, a jej treścią było uchylenie decyzji organu I instancji orzekającej na podstawie § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz § 37 i 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów o ustaleniu na zgodny wniosek stron granicy pomiędzy ich działką nr [...], a działkami sąsiednimi należącymi do uczestników oraz umorzenie postępowania organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowego. Rozstrzygnięcie sprawy zależało więc od oceny, czy rzeczywiście postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji było bezprzedmiotowe, co zachodziło w przypadku braku podstaw do ustalenia przebiegu przedmiotowej granicy w taki sposób, jak to uczynił organ pierwszej instancji. Postępowanie przeprowadzone przez Starostę K. dotyczyło aktualizacji operatu ewidencyjnego (która następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych - § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, dalej rozporządzenie w sprawie ewidencji - Dz. U. Nr 38/01 poz. 454), co wynika zarówno z pisma z dnia 20 lipca 2010 r. zawiadamiającego strony o wszczęciu takiego postępowania na wniosek Z. i B. małż. M. oraz H. i D. małż. Z., jak również z powołania jako podstawy prawnej decyzji pierwszoinstancyjnej § 46 rozporządzenia w sprawie ewidencji (choć rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji nie odwołuje się bezpośrednio do treści powołanego przepisu i nie operuje ustawowym pojęciem aktualizacji operatu ewidencyjnego). W decyzji z dnia [...] Starosta K. ustalił granice działki nr [...] z działkami sąsiednimi uznając za zasadne zastosowanie trybu, o jakim mowa w § 37 i 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Pogląd taki jest błędny. Przede wszystkim należy zauważyć, że powołane przepisy § 37 i 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji, nie dotyczą postępowania wszczętego w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego, lecz odrębnego postępowania uregulowanego w § 19 i następnych tego rozporządzenia, zmierzającego do założenia ewidencji gruntów, a nie do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Wniosek taki wynika przede wszystkim z umiejscowienia wspomnianych przepisów w Rozdziale 2 tego rozporządzenia zatytułowanym "Zakładanie ewidencji gruntów i budynków", podczas gdy przepisy dotyczące aktualizacji operatu ewidencyjnego znajdują się w Rozdziale 3 dotyczącym "Prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowych zasad wymiany danych ewidencyjnych". O niedopuszczalności stosowania trybu określonego w § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencyjnego świadczy również to, że ustaleń przebiegu granic na gruncie, o jakich mowa w powołanym przepisie, dokonuje wykonawca, która to funkcja jest zdefiniowana w § 33 ust. 5 tego rozporządzenia jako wykonawca prac przewidzianych w projekcie założenia ewidencji gruntów i budynków. Tak zdefiniowanego wykonawcy nie można zdaniem Sądu utożsamiać z geodetą uprawnionym, który w niniejszej sprawie dokonał ustalenia przebiegu granicy na gruncie. Również treść § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji przemawia za niedopuszczalnością stosowania trybu o jakim mowa w § 37 i 38 tego rozporządzenia w postępowaniu dotyczącym aktualizacji ewidencji gruntów. Przepis § 45 ust. 1 określa bowiem relację pomiędzy postępowaniem zmierzającym do założenia ewidencji, a postępowaniem aktualizującym operat ewidencyjny, nakazując w toku tego drugiego postępowania odpowiednie stosowanie przepisów o zakładaniu ewidencji, ale tylko w zakresie ograniczonym do przepisów § 35 rozporządzenia. Przepis § 35 wymienia materiały, wyniki i dane, które są źródłami danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji, co należy stosując § 45 ust. 1 tego rozporządzenia odpowiednio odczytać w ten sposób, że wymienione w tym przepisie materiały, wyniki i dane są również źródłami niezbędnych danych ewidencyjnych do aktualizacji operatu ewidencyjnego. Ani przepis § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji, ani też żaden inny przepis nie przewiduje jednak możliwości stosowania w postępowaniu aktualizującym operat ewidencyjny jakichkolwiek innych przepisów rozdziału 2 tego rozporządzenia, w tym w szczególności przepisów § 37 i § 38 ust. 2 określających zaakceptowany w niniejszej sprawie przez Starostę K. tryb ustalania przebiegu granic. Wynikający z powołanych przepisów brak podstaw do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego w oparciu o ustalenia przebiegu granic dokonane na gruncie w trybie § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji powoduje, że postępowanie przeprowadzone w sprawie przez Starostę K. istotnie było bezprzedmiotowe, co zasadnie spowodowało uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez organ II instancji. Mimo bowiem błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcie to odpowiadało prawu. Należy również zauważyć, że nawet w razie przyjęcia dopuszczalności aktualizacji operatu ewidencyjnego w oparciu o dane uzyskane w trybie określonym w § 38 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji, i tak nie byłoby dopuszczalne zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w § 37 i § 38 ust. 2 tego rozporządzenia. Jak bowiem trafnie wywiódł organ II instancji, nie zostały w sprawie spełnione przesłanki warunkujące możliwość ustalenia przebiegu granic na gruncie, określone w § 37 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Zgodnie z tym przepisem bowiem, taki sposób ustalenia przebiegu granic jest dopuszczalny w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub gdy taka dokumentacja wprawdzie istnieje, ale zawarte w niej dane nie są wiarygodne lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym. Taka sytuacja natomiast w sprawie nie zachodziła, gdyż ujawniona w niej została dokumentacja przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego sporządzona celu podziału nieruchomości, tj. dokumentacja wymieniona w § 36 pkt 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Chodzi tu o operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 12 września 1996 r. oraz operat pomiarowy dotyczący podziału działki nr [...] na działki [...] i [...], przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 26 kwietnia 2007 r. Ponieważ w toku robót geodezyjnych zmierzających do sporządzenia dokumentacji w celu podziału nieruchomości sąsiadujących z przedmiotową, określono położenie punktów granicznych wyznaczających przebieg granicy pomiędzy działką nr [...], a działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i ta granica została ustalona jednoznacznie w sposób nie budzący wątpliwości i odpowiadający dzisiejszym standardom, to geodeta sporządzający dokumentację w celu podziału działki nr [...] nie mógł zignorować tego ustalenia, gdyż miał obowiązek przyjęcia przebiegu tej granicy na podstawie danych wynikających z powołanych operatów pomiarowych z lat 1996 i 2007. Nie uwzględnienie tej dokumentacji oznacza, że dokonane przez geodetę R.A. ustalenie na gruncie przebiegu granicy pomiędzy wymienionymi działkami, w trybie § 38 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji było niedopuszczalne i bezprzedmiotowe. Przeprowadzone w oparciu o nie postępowanie jako również bezprzedmiotowe podlegało więc umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. Ponieważ dokonane przez geodetę R.A. czynności ustalenia przebiegu granicy na gruncie były niedopuszczalne, nie miało dla sprawy znaczenia przyjęcie przez W. S., R.P. i S.S. wskazanego przez tego geodetę przebiegu spornej granicy. Należy też zauważyć, że wbrew ustaleniom organów operat sporządzony przez geodetę R.A. i przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 22 lipca 2010 r. za nr 2208-112/2010, nie dotyczył bezpośrednio podziału nieruchomości oznaczonej numerem [...], a tylko ustalenia przebiegu granic działek do celów ewidencji gruntów i budynków, w celu późniejszego podziału działki nr [...], co wynika wprost z jego treści. Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że w przeważającej części wynikają one z niezrozumienia istoty przeprowadzonego w sprawie postępowania. Wbrew wyobrażeniom skarżących wyrażonym w treści przytoczonych na wstępie fragmentów ich skargi, postępowanie umorzone zaskarżoną decyzją nie dotyczyło rozgraniczenia pomiędzy działkami skarżących i uczestników, ale bezprzedmiotowego (jak się okazało) wprowadzenia zmian w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji dotyczącej ustalenia przebiegu granic. W toku takiego postępowania nie jest natomiast możliwe ustalenie przebiegu spornych granic, co może nastąpić w toku postępowania rozgraniczeniowego. W razie bowiem sporu co do przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi gruntami powstaje konieczność ich rozgraniczenia, którego tryb uregulowany jest w art. 29-39 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 193/10 poz. 1287 ze zm.). Z takiego trybu rozstrzygnięcia powstałego w sprawie sporu granicznego strony powinny więc skorzystać. Bez znaczenia dla wyniku sprawy były również zarzuty skargi dotyczące czynności geodety R. N. zakończonych sporządzeniem operatów pomiarowych z lat 1996 i 2007 dotyczących podziału działki nr [...] i [...]. Tamta dokumentacja nie stanowiła bowiem podstawy do wydania przez Starostę K. decyzji z dnia [...], a prawidłowość jej wykonania nie była przedmiotem postępowania prowadzonego przez ten organ. Jeżeli skarżący mają do niej zastrzeżenia, to powinni zainicjować stosowne postępowanie nadzwyczajne zmierzające do weryfikacji zmian w operacie ewidencji gruntów wprowadzonych na podstawie tamtej dokumentacji, o ile oczywiście spełnione są przesłanki wszczęcia takich postępowań określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które należałoby wziąć pod uwagę z urzędu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.