II SA/Ke 183/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jędrzejowie z dnia 10 grudnia 2024 r. nr XIII/106/24 w przedmiocie rozpatrzenia skargi na burmistrza I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Jędrzejów na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Rada Miejska w Jędrzejowie na podstawie art. 18b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 i 1572), dalej zwanej: "u.s.g.", oraz art. 239 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r, - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 1568. poz. 1222), podjęła uchwałę z dnia 10 grudnia 2024 r. nr XIlI/106/24 w sprawie rozpatrzenia skargi na Burmistrza Miasta Jędrzejowa. W § 1 uchwalono, że po rozpatrzeniu skargi osoby fizycznej z 26 lipca 2024 r. na działania Burmistrza Miasta Jędrzejowa przekazanej według właściwości przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach, po zapoznaniu się ze stanowiskiem Komisji Skarg, Wniosków i Petycji Rady Miejskiej w Jędrzejowie - uznaje się ją za bezzasadną, gdyż stanowi ponowienie wcześniejszej skargi z dnia 12 lipca 2023 r. uznanej uchwałą Rady Miejskiej Nr LXXI11/583/23 z dnia 30 października 2023 r. za bezzasadną. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Wojewoda Świętokrzyski zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 239 § 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie przez Radę Miejską, w drodze zaskarżonej uchwały, poprzedniego stanowiska w przypadku, gdy przedmiot rozpatrywanej skargi na Burmistrza Miasta Jędrzejowa nie pokrywał się w pełni z przedmiotem wcześniej wniesionej przez tę samą osobę skargi. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że 7 stycznia 2025 r. do Wojewody Świętokrzyskiego wpłynęło pismo osoby, której skarga została uznana za bezzasadną zaskarżoną uchwałą. Osoba ta zwróciła uwagę, że złożona przez nią 22 lipca 2024 r. (data sporządzenia skargi) skarga na Burmistrza Miasta Jędrzejowa nie jest tożsama ze skargą złożoną do Rady Miejskiej w Jędrzejowie 11 lipca 2023 r. (data sporządzenia skargi). Wojewoda zaznaczył, że po dokonaniu analizy treści załączonych skarg uznał, że skargi te nie obejmują tożsamych zarzutów oraz że skarga z 22 lipca 2024 r. nie stanowi wyłącznie powielenia skargi z 11 lipca 2023 r. W skardze z 22 lipca 2024 r., podniesiono bowiem dodatkowo kwestię związaną z nieprawidłowym, zdaniem osoby wnoszącej skargę, zatwierdzeniem przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa zmian w stałej organizacji ruchu. Jak natomiast wynika z treści uzasadnienia do uchwały nr LXXIII/583/23 z 30 października 2023 r., zagadnienie związane z zatwierdzeniem zmiany organizacji ruchu nie było przedmiotem oceny Rady Miejskiej w Jędrzejowie. W ocenie skarżącego porównanie treści skarg z 11 lipca 2023 r. i z 22 lipca 2024 r. nie daje podstaw do uznania, że ich przedmioty w pełni się pokrywają, co uprawniałoby Radę Miejską do zastosowania regulacji zawartej w art. 239 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że w obydwu skargach kwestionowany był stan prawny drogi dotyczący jej administrowania w miejscowości Łączyn i wydanie przez Burmistrza warunków technicznych związanych ze zjazdem z tej drogi. Zjazd z drogi pozwala na korzystanie z myjni samochodowej wybudowanej przy tej drodze. Skarżąca uważa, że myjnia nie powinna być zlokalizowana w tej części, gdyż negatywnie oddziałuje na sąsiednią nieruchomość stanowiącą jej własność. Rada podejmując uchwałę nr LXXIII/583/23 z dnia 30 października 2023 r. w sprawie rozpatrzenia skargi z 11 lipca 2023 r. jednoznacznie uznała, że myjnia jest zlokalizowana przy drodze wewnętrznej, której administratorem jest Burmistrz. Natomiast w drugiej skardze z 22 lipca 2024 r. skarżąca poruszyła sprawę tej samej drogi, która była wymieniona w poprzedniej skardze. W skardze tej skarżąca kwestionuje, że przedmiotowa droga nie jest drogą wewnętrzną lecz drogą krajową. Skarżąca podnosi także, że jest w posiadaniu projektu stałej organizacji ruchu z roku 2018 i w projekcie tym brakuje zjazdu na nieruchomość zajętą przez myjnię. Skarżąca wskazuje, że skoro droga jest drogą krajową, a nie wewnętrzną, to Burmistrz nie miał prawa do wprowadzenia zmian w stałej organizacji ruchu. Rada Miejska w Jędrzejowie rozpatrując pierwszą skargę uznała, że mamy do czynienia z drogą wewnętrzną, a nie krajową, jak to wskazywała skarżąca - i uznała skargę za bezzasadną. Rozpatrując drugą skargę, w której sprawa kategorii drogi jest także poruszona organ uznał, że sprawa odnośnie kategorii drogi została już rozpatrzona. W tej sytuacji sprawa organizacji ruchu na przedmiotowej drodze jest zagadnieniem wtórnym i zdaniem organu nie wymagała wyjaśnienia. Gdyby bowiem organ rozpatrując skargę uznał argumenty skarżącej za zasadne to faktycznie sprawa organizacji ruchu na tej drodze powinna być rozstrzygnięta. Jednak skoro, ponad wszelką wątpliwość, mamy do czynienia z drogą wewnętrzną i to zostało wyartykułowane w odpowiedzi na pierwszą skargę, to Burmistrz miał nie tylko prawo lecz także obowiązek wprowadzić organizację ruchu drogowego na tej drodze celem zapewnienia bezpiecznego poruszania się po niej. Organ zatem uznał, że skoro rozpatrzył wcześniej skargę dotyczącą kategorii drogi, a kategoria drogi ma wpływ na to, jaki podmiot ma prawo na wprowadzenie organizacji ruchu drogowego, to brak podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrywania później złożonej skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w niniejszej sprawie była opisana na wstępie uchwała Rady Miejskiej w Jędrzejowie uznająca skargę osoby fizycznej z 26 lipca 2024 r. na działania Burmistrza Miasta Jędrzejowa za bezzasadną. Uchwała ta została podjęta na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. Nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, że Wojewodzie Świętokrzyskiemu przysługiwało prawo wniesienia skargi na uchwałę podjętą na podstawie przepisów działu VIII k.p.a. regulującego tryb postępowania prowadzonego ze skargi powszechnej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały, może natomiast zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 607/04, wyraził stanowisko, że wniesienie przez wojewodę skargi do sądu jest wykonywaniem uprawnień nadzorczych, natomiast zakres przedmiotowy uchwał, których zaskarżenie do sądu administracyjnego jest dopuszczalne, nie został zawężony do spraw z zakresu administracji publicznej. Wypływa z tego wniosek, że nie można odmówić organowi nadzoru prawa zaskarżenia do sądu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego bez względu na jej przedmiot. Przepisy rozdziału 10 u.s.g nie wprowadzają bowiem ograniczeń w nadzorze ze względu na przedmiot uchwały ani jej charakter prawny. Organ nadzoru może więc zaskarżyć do sądu każdą uchwałę organu gminy. Również więc uchwały rozstrzygające skargi na działania burmistrza podlegają wskazanej zasadzie. Rozstrzygnięcie takiej skargi, zgodnie z art. 14 ust. 1 w zw. z art. 18a ust. 1 u.s.g. i art. 229 pkt 3 k.p.a., następuje przez podjęcie uchwały, gdyż tak jest wyrażana wola organu kolegialnego. W niniejszej sprawie, bez wątpienia organem nadzoru nad Radą Miejską w Jędrzejowie jest Wojewoda Świętokrzyski. Wobec tego, że Wojewoda nie podjął w terminie określonym w art. 91 ust. 1 u.s.g. stosownego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność zaskarżonej uchwały, jedynym sposobem ewentualnego wyeliminowania jej z obrotu prawnego była skarga do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Stąd też organ nadzoru domagając się przed sądem administracyjnym w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności uchwały może to czynić jedynie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, "Samorząd Terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Natomiast nieistotne naruszenia prawa, to takie naruszenia, które są mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, czyli np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały, powołanie wadliwej podstawy prawnej, oczywista omyłka pisarska lub rachunkowa. Są to takie naruszenia, które nie mają wpływu na treść uchwały lub zarządzenia. W niniejszej sprawie organ nadzoru zarzucił radzie gminy naruszenie art. 239 § 1 k.p.a. poprzez podtrzymanie – zaskarżoną uchwałą - przez Radę Miejską w Jędrzejowie, poprzedniego stanowiska w sytuacji, gdy przedmiot rozpatrywanej skargi na Burmistrza Miasta Jędrzejowa nie pokrywał się w pełni z przedmiotem skargi wcześniej wniesionej przez tę samą osobę. Zgodnie z art. 239 § 1 k.p.a. w przypadku gdy skarga, w wyniku jej rozpatrzenia, została uznana za bezzasadną i jej bezzasadność wykazano w odpowiedzi na skargę, a skarżący ponowił skargę bez wskazania nowych okoliczności - organ właściwy do jej rozpatrzenia może podtrzymać swoje poprzednie stanowisko z odpowiednią adnotacją w aktach sprawy - bez zawiadamiania skarżącego. Przede wszystkim należy podkreślić, że jeśli skarżący co prawda ponawia poprzednio podniesione zarzuty, jednak odmiennie je argumentuje lub uzupełnia poprzednią argumentację, do skargi nie znajdzie zastosowania regulacja art. 239 k.p.a. (tak H. Knysiak - Sudyka, Komentarz do art. 239 ustawy — Kodeks postępowania administracyjnego [w:] H. Knysiak - Sudyka (red.). Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, LEX 2023). Przez ponowienie skargi, o którym mowa w art. 239 § 1 k.p.a., należy zatem rozumieć tożsamość podniesionych zarzutów. Nie stanowi ponownej skargi wystąpienie, które wprawdzie powtarza twierdzenia wcześniejsze, ale jednocześnie zawiera nowe argumenty bądź zarzuty. Sformułowaniu "nowe okoliczności" nadawać należy szerokie znaczenie i odnosić je do niewskazanych wcześniej twierdzeń, zarzutów, żądań, argumentów bądź dowodów. Jeżeli więc w sprawie pojawią się nowe okoliczności, skargę należy załatwić według reguł ogólnych. Rację ma skarżący Wojewoda, że skarga z 22 lipca 2024 r. zawierała nowe okoliczności. W tym zakresie należy podnieść, że ze skargi z 11 lipca 2023 r. wynika, że zawierała ona zarzut nieodpowiedniego sklasyfikowania odcinka drogi dojazdowej J-03. Zdaniem wnoszącego skargę, ponieważ odcinek ten stanowił drogę gminną, to Burmistrz Miasta Jędrzejowa nie mógł wydać zgody na lokalizację zjazdu na działkę nr. ewid. 140/5, powołując się, że powyższy odcinek drogi dojazdowej jest drogą wewnętrzną. W odpowiedzi na powyższy zarzut Rada Miejska w Jędrzejowie w uzasadnieniu uchwały nr LXXIII/583/23 z dnia 30 października 2023 r. wskazała, że na dzień wydania zgody na lokalizację zjazdu publicznego wraz z warunkami technicznymi na działkę nr 140/5, odcinek drogi dojazdowej J-03 był drogą wewnętrzną, której na mocy porozumienia 1/2020 z dnia 10 marca 2020 r. zawartego pomiędzy Burmistrzem Miasta Jędrzejowa a GDDKiA Kielce w sprawie ustalenia granic zarządu drogowego w miejscowości Łączyn - Burmistrz Miasta Jędrzejowa obecnie jest zarządcą. Z kolei skarga z 22 lipca 2024 r., wniesiona do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Kielcach (następnie przekazana według właściwości przez ten organ) została złożona w związku z udostępnieniem wnoszącemu skargę projektu stałej organizacji ruchu zjazdu z działki nr ewid. 473, obręb 17 Łączyn, na której leży droga, na działkę nr 147/13 oraz nr 137/10 do restauracji McDonald`s położonej na działce nr 147/12. Zdaniem autora skargi projekt ten faktycznie obejmował drogę leżącą na działce nr ewid. 473, ale w projekcie tym brak było zjazdu z działki nr ewid. 473 na działkę nr ewid. 147/13, obręb Łączyn. Ponadto wskazano, że jeśli projekt stałej organizacji ruchu dla tego odcinka drogi zatwierdza GDDKiA oddz. Kielce tzn., że jest to droga krajowa. W omawianej skardze zarzucono dalej, że zawarte 10 marca 2020 r. pomiędzy Burmistrzem Miasta Jędrzejowa, a GDDKiA Kielce porozumienie, nie zmienia kategorii drogi leżącej na działce nr ewid. 473 (która jest drogą krajową, a nie gminną, czy wewnętrzną). Jednak Burmistrz Miasta Jędrzejów dokonał zmiany stałej organizacji ruchu na tym odcinku drogi w stronę do restauracji McDonlad`s oraz zatwierdził zmianę w stałej organizacji ruchu dla nielegalnie wybudowanego zjazdu publicznego z drogi leżącej na działce nr ewid. 473 na działkę nr ewid. 140/5, polegającą na tym, że linia ciągła znajdująca się między nielegalnie wybudowanym zjazdem, a drogą - została zamieniona na linię przerywaną. Kończąc skargę jej autor domagał się wszczęcia postępowania w sprawie zmian wprowadzonych przez nieuprawniony organ jakim jest Burmistrz Miasta Jędrzejowa, na odcinku drogi leżącej na działce nr ewid. 473 od wyspy kanalizującej ronda do wyjazdu ze stacji paliw Orlen, a także złożył skargę na ten organ wskazując, że Burmistrz Miasta Jędrzejowa nie tylko zatwierdził zmiany w stałej organizacji ruchu na wskazanym wyżej odcinku drogi, do czego nie ma uprawnień ale również udziela nieprawdziwej informacji Wydziałowi Ruchu Drogowego Komendy Wojewódzkiej Policji w Kielcach, że jest to droga wewnętrzna co powoduje to, że zmiany w stałej organizacji ruchu zatwierdzone przez Burmistrza Miasta Jędrzejów nie muszą być zaopiniowane przez WRDKWP w Kielcach. Mając na uwadze powyższe, można zgodzić z organem, że w skardze z 22 lipca 2024 r. powielono zarzut dotyczący stanu prawnego odcinka drogi leżącego na działce nr ewid. 473, jednak organ nie zauważył, że zarzut ten został uzupełniony o nową argumentację, że porozumienie nie może zmienić kategorii drogi. Ponadto w pozostałym zakresie omawiana skarga nie pokrywa się treściowo ze skargą z 11 lipca 2023 r. W skardze z 22 lipca 2024 r. pojawiają się bowiem nowe okoliczności, dotyczące braku w projekcie organizacji ruchu z 2018 r. zjazdu z działki nr ewid. 473, zmiany organizacji ruchu na odcinku drogi do restauracji McDonald`s oraz zmiany stałej organizacji ruchu ze zjazdu z drogi leżącej na działce nr ewid. 473. Dlatego nie można uznać, że kwestie te zostały wyjaśnione w uchwale z dnia 30 października 2023 r. Odwołanie się do tej uchwały, gdzie wskazano, że odcinek drogi dojazdowej J-03 jest drogą wewnętrzną, której zarządcą jest Burmistrz Miasta Jędrzejowa nie jest na tyle wyczerpujące, że czyni udzielnie merytorycznej odpowiedzi na kolejną złożoną skargę bezzasadnym. Z kolei, przedstawiony w skierowanej do Sądu odpowiedzi na wywiedzioną przez Wojewodę skargę, pogląd organu, że skoro sprawa kategorii drogi została już rozpatrzona, to sprawa organizacji ruchu na tej drodze jest zagadnieniem wtórnym i nie wymagającym wyjaśnienia, dla osoby wnoszącej skargę wcale nie musiał być jasny i oczywisty. Należy podkreślić, że rozważając zastosowanie regulacji z art. 239 § 1 k.p.a., organ powinien wnikliwie przeanalizować, czy udzielona już uprzednio odpowiedź na skargę była właściwa, wyczerpująca, a zwłaszcza przekonująca w rozumieniu wymogu prawidłowego działania władz publicznych (art. 8 k.p.a.) oraz wystarczająco zrozumiała zgodnie z zasadą udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Istotnym jest również zaznaczenie, że nawet jeżeli organ uzna, że zachodzi tożsamość skarg, to pomimo to może odpowiedzieć jeszcze raz, udzielając informacji szerszych, wnikliwszych, bądź jaśniej argumentując bezzasadność skargi. Reasumując, ponieważ w sprawie pojawiły się nowe okoliczności, to organ powinien załatwić skargę z 22 lipca 2024 r. według reguł ogólnych z zastosowaniem art. 238 § 1 k.p.a. Natomiast zastosowanie w tej sytuacji trybu z art. 239 § 1 k.p.a. świadczy o istotnym naruszeniu przepisów postępowania, które jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Mając na uwadze powyższe Sąd na - podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.). Zasądzone koszty uwzględniają wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł). Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ strona skarżąca zgłosiła w skardze taki wniosek, a organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.