II SA/Ke 184/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2013r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 stycznia 2013r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2012 I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją [...] z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 15 maja 2011r. K. N. wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2012, deklarując do płatności ONW 7,55 ha, położone na działkach ewidencyjnych w obrębie [...]. Wraz z wnioskiem K. N. złożyła pięć załączników graficznych i kartę informacyjną. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał K. N. płatności ONW do powierzchni gruntów 7,44 ha, w kwocie 1 331,76 zł. Od przedmiotowej decyzji K. N. złożyła odwołanie, kwestionując przyjętą powierzchnię do dopłat w zakresie działki 198, która według niej ma powierzchnię 0,35 ha a nie 0,24 ha jak wskazał organ. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania K. N., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołaną przez organ I instancji. Wskazano przy tym, że zawyżenie przez wnioskodawczynię powierzchni o 0,11 ha – co stanowi 1,4785 % obszaru uprawnionego do płatności (7,44 ha) – skutkuje pomniejszeniem przyznanej płatności i przyznaniem płatności ONW do powierzchni stwierdzonej. Odnosząc się do treści odwołania wyjaśniono stronie, że opisane przez stronę granice działki rolnej są zgodne z granicami ustalonymi w czasie kontroli administracyjnej wniosku oraz z granicami działki oznaczonymi na załączonych mapkach ewidencyjnych. Organ wskazał, że powierzchnia działki ewidencyjnej 198 wyliczona na podstawie przedstawionych mapek wynosi 0,24 ha, a na załączonym do odwołania skróconym wypisie ze skorowidza działek powierzchnia ta wynosi 0,35 ha, ale jak wynika z informacji uzyskanej ze Starostwa Powiatowego powierzchnia ujawniona w ewidencji gruntów nie pokrywa się z powierzchnią działki wyliczoną z map ewidencji gruntów. Oznacza to zdaniem organu, że powierzchnia działki ewidencyjnej nr 198, a zarazem działki rolnej A wynosi 0,24 ha i jak wynika z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r., wysokość płatności ONW ustalana jest corocznie na podstawie zadeklarowanego areału kwalifikującego się do płatności oraz stawki płatności na 1,00 ha, i w związku z tym, że powierzchnia użytkowana rolniczo na działce ewidencyjnej nr 198 wynosi 0,24 ha, nie było możliwe przyznanie płatności do powierzchni większej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. N. zarzuciła ww. decyzji z dnia 10 stycznia 2013 r. brak staranności celem dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy. W uzasadnieniu powtórzono argumentację przedstawioną w odwołaniu, że działka 198 zgodnie z dokumentacją ewidencyjną Starostwa Powiatowego ma obszar 0,35 ha i jest jedyną działką w gospodarstwie o takiej samej powierzchni jako działka ewidencyjna i jako działka rolna. Ponadto skarżąca wskazała, że organ podczas kontroli administracyjnej stwierdził, że granice działki 198 są zgodne z granicami na załączonych mapkach. Ponadto podniosła, że na wypisie z ewidencji, który dołączyła do odwołania Starostwo Powiatowe powierzchnię działki określiło na 0,35 ha więc nie zrozumiały jest fakt, że organ uzyskał informację o powierzchni 0,24 ha tej działki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. W ocenie Sądu proces decyzyjny organów obu instancji dotknięty jest wadami procesowymi uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego, jak i poprzedzającego go rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności wskazać należy, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi: - ustawa z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007r. nr 64, poz. 427), - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40, poz. 329 ze zm.), - rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. nr 25 z 2011, str. 8). W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z § 2 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 11 marca 2009r. płatność ONW przysługuje rolnikowi jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, ze zm.). Zgodnie z ostatnim z powołanych przepisów jeżeli w jakimkolwiek momencie w ciągu danego roku kalendarzowego nie są przestrzegane podstawowe wymogi w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska i jeżeli jest to wynikiem działania lub zaniechania, które można bezpośrednio przypisać beneficjentowi składającemu w danym roku kalendarzowym wniosek o płatność na mocy art. 36 lit. a) ppkt (I)-(V) oraz art. 36 lit. b) pkt (I), (IV) i (V), wtedy na podstawie szczegółowych zasad, o których mowa w ust. 4 redukuje się całkowitą kwotę płatności, która została lub zostanie przyznana temu beneficjentowi na dany rok kalendarzowy, lub wyklucza się z niej beneficjenta. Jak wynika z kolei z art. 16 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, stanowiącego doprecyzowanie powołanych przepisów, w przypadku gdy obszar zadeklarowany we wniosku o płatność jest większy niż zatwierdzony obszar przypisany do tej grupy upraw (ust. 3), pomoc w takim przypadku oblicza się na podstawie zatwierdzonego obszaru pomniejszonego o podwojoną różnicę, którą stwierdzono, jeżeli różnica ta przekracza albo 3 % albo dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru (ust. 5). Stosownie do art. 3 pkt 7 ustawy z 18 grudnia 2003r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 poz. 86 - j. t.) pojęcie "działka rolna" oznacza działkę rolną w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65, z późn. zm.), o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Jak wynika z kolei z art. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 1122/2009 "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Należy zatem stwierdzić, że płatność ONW przyznawana jest do działek rolnych stanowiących w istocie powierzchnie upraw. Spór w niniejszej sprawie pomiędzy ARiMR a K. N. dotyczy przede wszystkim przyjętych przez organy ustaleń faktycznych w zakresie powierzchni gruntów kwalifikujących się do żądanych przez stronę płatności w szczególności do powierzchni działki 198. Zdaniem Agencji powierzchnia stwierdzona jest bowiem w istocie mniejsza o 1,4785 % od powierzchni zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności. Powyższe ustalenia organy jak twierdzą poczyniły w oparciu o wyniki kontroli administracyjnej, z tym że w aktach zarówno dotyczących postępowania organu pierwszej instancji jak i instancji odwoławczej brak jest jakichkolwiek dowodów przeprowadzonej tej kontroli, w aktach znajduje się wniosek skarżącej wraz z załącznikami i decyzja organu pierwszej instancji kwestionująca wskazaną przez skarżącą powierzchnię działki 198 z tym, że brak jest dowodów uzasadniających takie rozstrzygnięcie. Skarżąca składając odwołanie załączyła mapę ewidencyjną oraz skrócony wypis działek, gdzie działka 198 ma powierzchnię 0,35 ha. Organ odwoławczy utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy zawarł w uzasadnieniu stwierdzenie "z informacji uzyskanych ze Starostwa Powiatowego wynika, że powierzchnia ujawniona w ewidencji gruntów nie pokrywa się z powierzchnią działki wyliczoną z map ewidencji gruntów". Oznacza to że rzeczywista powierzchnia działki ewidencyjnej 198, a zarazem działki rolnej A wynosi 0,24 ha". W aktach sprawy brak jest przedmiotowej informacji Starostwa Powiatowego. W świetle powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego, mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 77 i art. 81 kpa w związku z art. 7 kpa. Formułowanych przez skarżącą zastrzeżeń w odwołaniu nie próbowano bowiem wyjaśnić czy to przy jej udziale, czy przy pomocy kontroli na miejscu, czy ewentualnie poprzez faktyczne zwrócenie się do Starostwa Powiatowego o wyjaśnienie tych ewentualnych rozbieżności. Odnosząc się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego podkreślenia wymaga, że pomoc finansowa z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych o niekorzystnych warunkach gospodarowania jest przyznawana na wniosek osoby fizycznej, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w odrębnych przepisach (art. 10 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...], zwanej dalej ustawą) i to na nim spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi on korzystne dla siebie skutki prawne (art. 21 ust. 3 ustawy). Rolą organu rozpatrującego wniosek nie jest aktywne poszukiwanie dowodów, co nie oznacza jednak jego bierności, skoro zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy na organie ciąży obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Równocześnie organ udziela niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych bądź prawnych mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron, wyłącznie na ich żądanie (art. 21 ust. 2 pkt 3 ustawy), a na żądanie stron zapewnia im także czynny udział w każdym stadium postępowania (art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy). W orzecznictwie sądowym oraz doktrynie podkreśla się, że w postępowaniu w sprawie przyznania producentom rolnym płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania. Ustawodawca zastosował bowiem regulację odmienną od art. 7 k.p.a., zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Zaznaczenia wymaga, że klauzula "ciężaru udowodnienia" została przejęta z art. 6 K.c. W przedmiotowej sprawie K. N. przedstawiła dokumenty jakie uzyskała ze Starostwa Powiatowego odnośnie działki 198, mimo to organy przyjęły inne rozstrzygnięcie nie przedstawiając żadnych dowodów na potwierdzenie stanowiska. Wobec wskazanego powyżej naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, Sąd stwierdził konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit "c", art. 135 ustawy p.p.s.a. Stosownie do art. 135 ustawy p.p.s.a. Sąd stosuje środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W niniejszej sprawie, decyzja organu administracji I instancji zapadła z takim naruszeniem prawa, które nie może być konwalidowane w postępowaniu przed organem II instancji. Działanie takie naruszałoby bowiem zasadę dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym, uchylenie w postępowaniu sądowym również decyzji organu I instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Obowiązek wstrzymania wykonania uchylonych aktów wynika natomiast z treści art.152 ustawy p.p.s.a. Ponowne postępowanie organy przeprowadzą z udziałem strony i po dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego, znajdującym odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy, podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku.