II SA/Ke 184/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Magdalena Niźnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oddala skargę. Komendant Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej decyzją z [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową w S. od decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej z [...] w sprawie wykonania obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Komendanta podał, że w oparciu o ustalenia z czynności kontrolno-rozpoznawczych z 26 lipca 2017 r. w czasie, których stwierdzono, że w budynku mieszkalnym pięciokondygnacyjnym przy ul. [...] w S. występują nieprawidłowości z zakresu ochrony przeciwpożarowej, organ I instancji nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej w S., jako podmiotowi faktycznie władającemu obiektem i terenem nieruchomości przy ul. [...] doprowadzenie do pełnej sprawności technicznej instalacji kominowo-wentylacyjnej, przeprowadzenie okresowej kontroli instalacji odgromowej oraz wykonanie drogi pożarowej do budynku. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek zapewnienia dróg pożarowych do budynków średniowysokich zaliczonych do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, którymi są budynki mieszkalne, powstał w 1999 r. na mocy § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 stycznia 1999 r. w sprawie określenia szczegółowych wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, ratownictwa technicznego, chemicznego, ekologicznego lub medycznego oraz warunków, jakim powinny odpowiadać drogi pożarowe (Dz. U. z 1999 r. Nr 7 poz. 64). Obecnie, pomimo zmiany przepisów obowiązek ten istnieje nadal i jest określony przez § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124 poz. 1030) dalej przywoływanego jako "rozporządzenie z 24 lipca 2009 r.". Przepis ten określa, że drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić m.in. do budynku średniowysokiego, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Takim budynkiem jest bez wątpienia budynek przy ul. [...]. Dokonując jego klasyfikacji zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zmianami) stwierdzono, że budynek mieszkalny o ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie zaliczony jest do budynków średniowysokich. Na podstawie § 209 ust. 2 tego rozporządzenia określono, że ze względu na przeznaczenie budynek mieszkalny przy ul. [...] zaliczony jest do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV. Podczas czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że do budynku przy ul. [...] nie jest doprowadzona droga pożarowa. Od strony klatek schodowych znajdujących się wzdłuż dłuższego boku budynku znajduje się chodnik o szerokości 1,2 m, a istniejący dojazd ze względu na jego lokalizację nie spełnia wymagań dla drogi pożarowej ustalonych w rozporządzeniu z 24 lipca 2009 r., a więc nie może być uznany za drogę pożarową. Droga pożarowa powinna w szczególności: umożliwiać dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, posiadać utwardzoną nawierzchnię o nośności umożliwiającej przejazd pojazdów o nacisku osi na nawierzchnię jezdni co najmniej 100 kN (kiloniutonów) oraz przebiegać wzdłuż dłuższego boku budynku w odległości od 5-15 m, a pomiędzy drogą i ścianą budynku nie mogą występować stałe elementy zagospodarowania terenu lub drzewa i krzewy o wysokości przekraczającej 3 m uniemożliwiające dostęp do elewacji budynku za pomocą podnośników i drabin mechanicznych. Komendant zauważył, że strona powinna wykonać drogę pożarową samodzielnie, bez oczekiwania na działania organów Państwowej Straży Pożarnej ze względu na fakt, że zobowiązana była do tego z mocy prawa i pomimo upływu 19 lat od czasu wprowadzenia tego obowiązku drogi pożarowej nie wykonała. Dodał, że zaskarżona decyzja ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa mieszkańcom budynku poprzez umożliwienie szybkiego podjęcia działań ratowniczo-gaśniczych w przypadku pożaru. Droga pożarowa powinna zapewnić dojazd pojazdów do budynku oraz umożliwić wykorzystanie w działaniach ratowniczych samochodów specjalnych straży pożarnej tj. w głównej mierze drabin mechanicznych oraz podnośników. Tego typu pojazdy wymagają do ich użycia odpowiednio przygotowanego podłoża, które zapewni im nawierzchnia drogi pożarowej. Zdaniem organu nie ma praktycznego znaczenia zarzut, że budynek posiada wielu właścicieli w tym oprócz spółdzielni również osoby posiadające prawo odrębnej własności lokalu, a realizacja obowiązku musiałaby je również obciążyć. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (tekst jedn. Dz. U z 2017 r. 736 ze zm.), odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Jak ustalono w toku postępowania Spółdzielnia zarządza częścią wspólną nieruchomości przy ul. [...] i jednocześnie posiada udział w niej wynoszący 69%, a więc jest podmiotem faktycznie władającym nieruchomością i ciąży na niej obowiązek zapewnienia drogi pożarowej. Taki stan znajduje potwierdzenie w orzecznictwie (wyroki sygn. akt II OSK 1829/09 oraz II OSK 1898/14). Właściciele oraz ich udziały w nieruchomościach zostały ustalone na podstawie wypisu z rejestru gruntów, a więc na podstawie wiarygodnego źródła. Dodatkowo z protokołu z czynności kontrolno-rozpoznawczych, podpisanego przez członka zarządu Spółdzielni wynika, że to Spółdzielnia ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Natomiast poza istotą sprawy jest sposób finansowania inwestycji oraz jej rozliczenia pomiędzy członków mających udziały w nieruchomości. Za całkowicie bezzasadne organ II instancji uznał zarzuty, że budynki zostały wybudowane w latach 70-tych XX w. i w tamtym czasie projekt nie przewidywał wykonania drogi pożarowej oraz, że decyzja narusza plan zagospodarowania przestrzennego, a mieszkańcy utraciliby komunikacyjny ciąg pieszy. Wskazał, że obowiązek wykonania drogi pożarowej do budynku nie narusza zasady działania prawa wstecz, ponieważ nie ingeruje on w budynek wymuszając np. zmiany w jego konstrukcji lub użytkowaniu, a jedynie dodaje do niego element mający istotne znaczenie dla jego ochrony przeciwpożarowej. Istnieją też rozwiązania, które pozwalają na zapewnienie drogi pożarowej np. poprzez zastosowanie ciągu pieszo- jezdnego, który w normalnych warunkach jest dostępny wyłącznie dla pieszych, natomiast w przypadku działań ratowniczo-gaśniczych umożliwia dojazd pojazdów straży pożarnej. Ponadto zgodnie z § 13 ust. 4 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r., w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań, na wniosek właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dopuszcza się stosowanie rozwiązań zamiennych, zapewniających niepogorszenie warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu, uzgodnionych z właściwym miejscowo komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Jak wynika z treści tego przepisu dobór odpowiednich rozwiązań zamiennych pozostaje w gestii właściciela budynku, ponieważ to on z mocy prawa odpowiada za przygotowanie obiektu do prowadzenia działań ratowniczych, natomiast Komendant Wojewódzki PSP jedynie uzgadnia te rozwiązania w zakresie możliwości ich zastosowania. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, Spółdzielnia Mieszkaniowa podała, że budynek przy ul. [...] znajduje się w jej zarządzie, ale nie tylko ona jest właścicielem nieruchomości. Dlatego nałożony obowiązek wykonania drogi pożarowej winien być uwzględniony również z pozostałymi współwłaścicielami, którzy powinni zostać w tej sprawie choć zawiadomieni. Pieniądze na ten cel stanowią bowiem również ich współwłasność. Nadto strona skarżąca podkreśliła, że sporny budynek wybudowany został w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku i w projekcie nie było uwzględnione przeprowadzenie drogi pożarowej oraz że istnieje duża różnica poziomów pomiędzy ulicą Lotniczą, a posadowionymi niżej budynkami wielorodzinnymi. Autor skargi wskazał, że decyzją SKO z [...], uchylono decyzję o odmowie zatwierdzenia podziału działek z 14 stycznia 2003 r., dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości, w tym również w zakresie ulicy [...]. W przypadku pozytywnego rozpoznania tej sprawy zostaną zmienione granice działek położonych przy ulicy Kosmonautów, [...] oraz Żwirki i Wigury w ten sposób, aby dojazd do nieruchomości [...] odbywał się tak jak było to dotychczas, czyli od ulicy Spokojnej. W takim wypadku wybudowanie nakazanej drogi pożarowej byłoby zbędne, a wydane na ten cel pieniądze byłyby niepotrzebne. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed sądem Prezes Zarządu skarżącej Spółdzielni wniósł o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie podziału działki nr [...] należącej obecnie do Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. Kosmonautów 3. Wskazał, że działka [...] nie przylega do działki [...], na której znajduje się budynek [...]. Ponadto wyjaśnił, że podniesiony w odwołaniu zarzut sprzeczności z planem zagospodarowania dotyczy niezgodności z planem zagospodarowania osiedla. Pełnomocnik organu wniósł o nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania, gdyż podział działki [...] nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca kwestionuje tylko jeden z nałożonych na nią obowiązków, a mianowicie obowiązek wybudowanie drogi pożarowej, podnosząc trzy zarzuty: 1/ że decyzja powinna być skierowana do wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, 2/ że projekt budowlany, na podstawie którego został wzniesiony w latach 70-tych ub. wieku budynek nie przewidywał takiej drogi oraz, że 3/ wpływ na wynik sprawy ma toczące się postępowanie w przedmiocie podziału działki [...], bowiem w zależności od wyniku tamtego postępowania może się okazać, że nie jest konieczna budowa drogi pożarowej. Odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1 ( w tym między innymi określonego w pkt. 5 obowiązku przygotowania terenu do prowadzenia akcji ratowniczej), stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje w całości lub w części ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku, gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Z kolei w myśl art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn. na datę wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2013 r., poz.1222 ze zmianami) zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Mając na uwadze przywołane regulacje, zdaniem Sądu rację ma organ, że jedynym adresatem nałożonego obowiązku polegającego na wybudowaniu drogi pożarowej jest skarżąca Spółdzielnia, która zarządza nieruchomością położoną przy ulicy [...] w S. – działką nr [...]. Skarżąca jest powołana do zarządzania częściami wspólnymi nieruchomości, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali. W skład tak rozumianej nieruchomości wspólnej wchodzi również teren, na którym usytuowany jest budynek. Publicznoprawne obowiązki z zakresu ochrony przeciwpożarowej zostały z woli ustawodawcy nałożone na podmioty będące właścicielami lub zarządcami budynków. Zasady tej nie zmienia również treść art. 61 ustawy - Prawo budowlane, z którego wynika, że adresatami obowiązków z zakresu utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego ustawodawca uczynił również jego właściciela lub zarządcę. Zdaniem Sądu przepisy te nie wprowadzają dowolności wyboru, na kogo organ ma nałożyć obowiązki. W przypadku takich obiektów budowlanych, w których jest odrębna własność lokali, a obowiązki z zakresu utrzymania i użytkowania odnoszą się do całego obiektu i jego części wspólnych, a nie do poszczególnych lokali w nim wyodrębnionych, to ich adresatem może być wyłącznie zarządca, czyli Spółdzielnia Mieszkaniowa lub Wspólnota Mieszkaniowa w zależności od rodzaju zarządu (por. art. 24 1 – 27 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych – Dz. U. z 2013 r., poz. 1222). Również w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że stroną postępowania w przedmiocie wykonania określonych obowiązków (w zakresie ochrony przeciwpożarowej) jest jedynie spółdzielnia, która faktycznie zarządza budynkiem, a nie również właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Go 865/09 orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd w odniesieniu do obiektu, w którym zarząd nieruchomością wspólną wykonuje Wspólnota Mieszkaniowa wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lutego 2016 r. w sprawie II OSK 1465/14. Przechodząc do kolejnego z zarzutów, na wstępie podkreślenia wymaga, że z niespornych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie na podstawie oględzin przeprowadzonych w toku postępowania przed organem I instancji wynika, że budynek przy ul. [...] w S. nie ma zapewnionej drogi pożarowej. Wprowadzając obowiązek zapewnienia takich dróg w przywołanym w zaskarżonej decyzji rozporządzeniu z 1999 r. ustawodawca wskazał, że przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, nie odpowiadających jego przepisom, jeżeli zostały wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie ich budowy albo jeżeli została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę przed jego wejściem w życie. Późniejszy akt regulujący kwestię dróg pożarowych (rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 16 czerwca 2003 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych - Dz. U. z 2003 r. Nr 121, poz. 1139) w ogóle nie zawierał żadnych przepisów przejściowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych za utrwalone uznać należy stanowisko, że przepisy tego rozporządzenia miały zastosowanie również do budynków istniejących przed jego wejściem w życie. Przykładowo NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. sygn. II OSK 1144/06 wyraził pogląd, że akty prawne wydane w wykonaniu delegacji zawartych w odpowiednich przepisach ustawy o ochronie przeciwpożarowej mogą być też przez organy administracji publicznej stosowane do budynku, który został wybudowany zanim weszło w życie rozporządzenie oraz powołana ustawa. W związku z faktem, że ustawa o ochronie przeciwpożarowej nie reguluje stosowania jej do budynków wybudowanych przed wejściem ustawy w życie, należy stosować zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Tak samo wypowiedział się NSA w wyroku z 14 stycznia 2010 r. w sprawie II OSK 50/09. Zawarta w § 17 obecnie obowiązującego rozporządzenia z 24 lipca 2009 r. regulacja, w myśl której przepis § 12 ust. 2 dotyczący oddalenia bliższej krawędzi drogi pożarowej od ściany obiektów zaliczanych do kategorii zagrożenia ludzi nie ma zastosowania do dróg pożarowych istniejących w dniu wejścia w życie rozporządzenia, jeżeli zostały one wykonane zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, świadczy jednoznacznie o tym, że we wszystkich innych przypadkach, nie opisanych w § 17, przepisy tego rozporządzenia mają zastosowanie także do obiektów istniejących w dacie jego wejścia w życie. Dlatego też podnoszony w skardze zarzut, że budynek mieszkalny został wzniesiony w latach 70 – tych na podstawie projektu, który nie przewidywał drogi pożarowej nie ma wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Przechodząc do ostatniego z zarzutów ponownie podkreślenia wymaga to, że budynek, zaliczony do kategorii ZL IV nie ma wybudowanej drogi pożarowej, spełniającej któryś z wymogów zawartych w § 12 rozporządzenia z 24 lipca 2009 r. W tej sytuacji bez znaczenia dla tej sprawy ma wynik postępowania dotyczącego podziału działki nr [...], gdyż nie przylega ona bezpośrednio do działki nr [...], na której usytuowany jest budynek mieszkalny [...], a co więcej, jej usytuowanie powoduje, że nie jest możliwe wybudowanie na niej drogi pożarowej dla potrzeb związanych z użytkowaniem budynku przy ul. [...]. Jedyny wpływ, jaki może mieć postępowanie w tamtej sprawie dotyczy tylko tego, z którą ulicą będzie miała połączenie droga pożarowa, której wybudowanie nakazano Spółdzielni: czy z ulicą Sokolą czy ulicą [...] lub też jeszcze inną. Bezzasadne jest w związku z tym zawarte w skardze twierdzenie, że pozytywne dla skarżącej zakończenie postępowania dotyczącego podziału działki [...] spowoduje zbędność budowania drogi pożarowej. W niniejszej bowiem sprawie nie chodzi o zapewnienie mieszkańcom dogodnego dla nich dojazdu do domu, ale o zapewnienie straży pożarnej właściwych warunków do prowadzenia akcji ratowniczej na wypadek pożaru. Mając powyższe na uwadze, ponieważ zawarte w skardze zarzuty okazały się nieuzasadnione, a Sąd z urzędu nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zmianami).