II SA/Ke 185/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kuchta,, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Referent stażysta Katarzyna Tuz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 maja 2007r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. w na decyzję Wojewody z dnia [...]znak:[...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...], orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w K., gm. S. – N. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 241/2, stanowiącej własność A.K., poprzez udzielenie zezwolenia A. Sp. z o.o. , na przeprowadzenie przez tę nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia, oraz umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił następujący stan faktyczny: Ostateczną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] została ustalona na rzecz A. Sp. z o.o., lokalizacja inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego - obiektu infrastruktury technicznej, polegającego na budowie sieci gazowej w/c DN-150 mm, PN-6,3 MPa, na terenie Gminy S – N., dla potrzeb B. S.A., według trasy przebiegającej między innymi przez działkę ewidencyjną A. K., oznaczoną nr 241/2, mającą założoną księgę wieczystą KW Nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w K. Wnioskiem z dnia 22 września 2006 r. A. Sp. z o.o. zwróciła się do Starosty o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości położonej w K., Gm. S. – N. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 241/2 stanowiącej własność A. K., poprzez udzielenie zezwolenia A. Sp. z o.o., na przeprowadzenie przez tę nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia. W uzasadnieniu takiego wniosku wyjaśniono, że pomimo przeprowadzonych negocjacji z właścicielką nieruchomości, strony nie doszły do porozumienia co do udostępnienia przedmiotowej działki na przeprowadzenie gazociągu, gdyż właścicielka zażądała wygórowanego odszkodowania. Nie stawiła się też na rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 4 grudnia 2006 r. W tej sytuacji organ I instancji uznał, że spełnione są w sprawie przesłanki wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości, określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozpatrując sprawę na skutek odwołania A. K., organ odwoławczy stwierdził, że w dokumentach z przebiegu rokowań znajduje się m. in. umowa użyczenia zawarta w dniu 19 października 2005 r. pomiędzy A. Sp. z o.o. reprezentowaną przez pełnomocnika P. M., a A. K. Zgodnie z jej treścią właścicielka działki nr 241/2 wyraziła zgodę na wejście na jej teren w celu wykonania robót związanych z budową, wycinką niezbędnych drzew i krzewów, a następnie eksploatacją gazociągu. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem podpisanym przez Dyrektora A. Sp. z o.o. oraz Zastępcę Dyrektora ds. Handlowych A. Sp. z o.o., przedstawiciel wykonawcy P. M., którego podpis figuruje na umowie użyczenia, został upoważniony do działania w imieniu i na rzecz A. Sp. z o.o. Upoważnienie dotyczyło m. in. prowadzenia rozmów, negocjowania warunków umowy i zawierania umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości w zakresie przebiegu trasy gazociągów. Organ II instancji stwierdził ponadto, że w dniu 20 lipca 2006 r. pomiędzy stronami zostały przeprowadzone negocjacje w toku których przedstawiciel A. Sp. z o.o. zaproponował A. K. kwotę [...]zł. za przeprowadzenie gazociągu przez jej działkę. Właścicielka działki nr 241/2 nie wyraziła zgody na tę propozycję domagając się kwoty [...] zł. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji stwierdził, że budowa sieci gazowej wysokiego ciśnienia na terenie Gminy S. – N., dla potrzeb B. S.A. jest celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co umożliwia co do zasady zastosowanie w stosunku do właścicielki przedmiotowej nieruchomości położonej na trasie tego gazociągu jednej z form wywłaszczenia przewidzianych w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 112 tej ustawy wywłaszczenie nieruchomości może nastąpić jedynie dla realizacji celu publicznego i tylko jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych o jakich mowa w art. 6 pkt 2 w/w ustawy, który zalicza do celów publicznych m. in. budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uwzględniając tę regulację organ II instancji stwierdził, że podstawą do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym jest brak zgodnej woli stron na udostępnienie nieruchomości dla realizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie umowa dotycząca wyrażenia zgody na budowę gazociągu zawarta pomiędzy pełnomocnikiem A. Sp. z o.o., a właścicielką przedmiotowej nieruchomości, wyłącza administracyjny tryb wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Na ważność tej umowy nie wpływa fakt, że została zawarta jeszcze przed dniem wydania decyzji przez Wójta Gminy o ustaleniu lokalizacji inwestycji, bowiem w § 2 znajduje się oświadczenie, że właścicielka zapoznała się z trasą projektowanego gazociągu. Ponadto przedmiotem postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest kwestia analizy wysokości odszkodowania proponowanego przez inwestora w toku rokowań, ani też po zawarciu umowy użyczenia z dnia 19 października 2005 r. Dlatego brak jednoznacznego ustalenia w tej umowie wysokości odszkodowania nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym. W związku z zawarciem przedmiotowej umowy cywilnoprawnej kwestia wysokości tego odszkodowania w przypadku braku zgodnej woli stron, będzie należeć do kompetencji sądu powszechnego. Zawarcie tej umowy powoduje, że przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość ta zgodnie z art. 105 § 1 kpa powoduje konieczność wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stosuje w takiej sytuacji przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. W skardze na tę decyzję A. Sp. z o.o. wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, a w szczególności z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i utrzymanie w mocy decyzji Starosty z dnia [...], bądź o przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca zarzuciła, że już ze znajdującego się w aktach sprawy odwołania A. K. od decyzji organu I instancji wynika, że nie zgodziła się ona na przeprowadzenie gazociągu przez jej nieruchomość, ani też nie zaakceptowała wysokości proponowanego jej odszkodowania. Brak zgody właścicielki nieruchomości na przeprowadzenie gazociągu i brak decyzji wydanej w trybie art. 124 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uniemożliwia inwestorowi wystąpienie o wydanie pozwolenia na budowę gazociągu i decyzji zezwalającej na użytkowanie tej inwestycji. Procesy cywilnoprawne mogą natomiast uniemożliwić oddanie tej inwestycji do użytku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, polegającego na niewyjaśnieniu przez organ II instancji czy rzeczywiście doszło w sprawie do wyrażenia przez właścicielkę przedmiotowej nieruchomości zgody o jakiej mowa w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 261/04, poz. 2603 ze zm.),na założenie i przeprowadzenie na jej nieruchomości gazociągu, przez co przedwczesne było stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przeprowadzonego w trybie tego przepisu przez organ I instancji. Zgodnie ze wskazanym przepisem art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. W przepisie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest mowa o "zgodzie" właściciela lub użytkownika wieczystego, w istocie zaś mamy do czynienia z dwiema stronami. Jedną stroną jest podmiot ubiegający się o dostęp do nieruchomości w celu wykonania działań, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 6 ustawy, drugą właściciel nieruchomości lub użytkownik wieczysty. W rzeczy samej mamy zatem do czynienia z umową. Zgoda właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości ma objąć - pod względem treści - wszystko to, co zawierałoby zezwolenie, więc wszystkie warunki związane z udostępnieniem nieruchomość (por. Gerard Bieniek Glosa do uchwały SN z dnia 17 stycznia 2003 r., III CZP 79/02, Rejent 2003/3/122). Organ II instancji trafnie zauważył, że w dokumentach z przebiegu obligatoryjnych rokowań pomiędzy A. K., właścicielką nieruchomości oznaczonej numerem 241/2, a inwestorem przedmiotowej inwestycji, tj. A. Sp. z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika P.M., znajduje się zawarta przez te strony w dniu 19 października 2005 r. umowa użyczenia, zgodnie z którą właścicielka działki nr 241/2 wyraziła zgodę na wejście na jej teren w celu wykonania robót związanych z budową, wycinką niezbędnych drzew i krzewów, a następnie eksploatacją gazociągu. Z naruszeniem jednak podstawowej zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 kpa oraz z uchybieniem wymogu o jakim mowa w art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej nie podjął wszelkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Organ nie dostrzegł bowiem, a przez to nie poddał jakiejkolwiek analizie, że na odwrocie umowy użyczenia z dnia 19 października 2005 r. znajduje się naniesiona w tej samej dacie adnotacja następującej treści: "Właścicielka działki wyraża zgodę na przeprowadzenie gazociągu przez swoją nieruchomość pod warunkiem wypłaty odszkodowania w kwocie [...]zł". Pod tą adnotacją znajduje się czytelny podpis A. K oraz nieczytelny podpis o wyglądzie zbliżonym do nieczytelnego podpisu pod drugostronną umową użyczenia, zaopatrzonego imienną pieczęcią P. M. – pełnomocnika inwestora. Wyjaśnienie celu i znaczenia tej adnotacji było konieczne, ponieważ może z niej wynikać, że zgoda A. K. na przeprowadzenie gazociągu przez jej nieruchomość nie została jednak wyrażona, a co najmniej została uzależniona od warunku, który się nie spełnił. Było by tak zwłaszcza wtedy, gdyby się okazało, że to zastrzeżenie zostało uczynione równocześnie z podpisaniem umowy użyczenia oraz że zostało podpisane również przez przedstawiciela inwestora. W takiej sytuacji konieczne było również przeanalizowanie, czy P. M. istotnie był umocowany do zawarcia takiej umowy. Z treści znajdującego się na k. 4 pełnomocnictwa wynika bowiem, że choć P. M. istotnie został ważnie upoważniony m. in. do prowadzenia rozmów, negocjowania warunków i zawierania umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości, to jednak tylko w zakresie trasy gazociągu, a nie w zakresie innych ustaleń, w szczególności co do wysokości odszkodowania za przeprowadzenie gazociągu. Oznaczało by to, że P. M. zawierając umowę z dnia 19 października 2005 r. przekroczył zakres udzielonego mu pełnomocnictwa, co, dla stwierdzenia ważności tej umowy, wymagało by poczynienia przez organ ustaleń co do tego, czy strony tej umowy podjęły działania o jakich mowa w art. 103 § 1 i 2 kc. Przy ocenie charakteru adnotacji znajdującej się na odwrocie umowy z dnia 10 października 2005 r., a przez to i charakteru tej umowy organ winien też wziąć pod uwagę treść notatki służbowej z dnia 20 lipca 2006 r. (k. 7 akt organu I instancji), z której wynika, że między stronami nie doszło jednak do ostatecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania za przeprowadzenie gazociągu przez nieruchomość A. K. Treść tej notatki sugeruje bowiem, że A. K. nie wyraziła bezwarunkowej zgody na przeprowadzenie przez jej nieruchomość gazociągu, przez co przesłanka wyłączająca możliwość przeprowadzenia postępowania administracyjnego z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie była by jednak spełniona. Sytuacja taka z kolei uniemożliwiała by uznanie, że przeprowadzone w sprawie postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe. Oceniając czy w sprawie została wyrażona zgoda właściciela przedmiotowej nieruchomości o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy pamiętać, że zgoda ta musi być wyrażona w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Warto także podkreślić, że celem ustawodawcy przy stanowieniu zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust.2 ustawy, było usprawnienie procedury mającej na celu realizację celów publicznych. Przepis art. 112 ust.3 ustawy stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust.1 należy zatem rozumieć jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne, określone w art. 6 ustawy. Dlatego oświadczenie woli właściciela ( użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie. Nie można zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak jednoznacznego ustalenia w umowie z dnia 19 października 2005 r. wysokości odszkodowania nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym. Organ tego poglądu bliżej nie uzasadnił, ale należy się domyślać, że u jego podstaw legła treść przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami określającego zasady postępowania o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oraz przepisów art. 128 ust. 4 i 129 ust. 5 pkt 1 tej ustawy ustalających zasady wypłaty odszkodowań za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Z przepisów tych wynika bowiem, że w przypadkach, o których mowa m. in. w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Oznacza to istotnie, że w postępowaniu z art. 124 tej ustawy nie ustala się wysokości odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości choćby dlatego, że na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów i urządzeń. Może więc się okazać, że w wyniku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości o jakim mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie dojdzie do żadnej szkody, przez co rozstrzyganie o odszkodowaniu nie będzie w ogóle potrzebne. Z takim rozumowaniem można się zgodzić ale tylko o tyle, o ile chodzi o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym. W razie bowiem umownego uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może dojść do ograniczenia swobody stron takiej cywilnoprawnej umowy w ukształtowaniu treści ich porozumienia, gdyż było by to sprzeczne z wyrażoną w art. 353¹ kc zasadą swobody umów. Należ też wyrazić wątpliwość, czy kwota ustalona swobodnie między stronami takiej umowy może być traktowana jako odszkodowanie, skoro przed zrealizowaniem inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzenie na nieruchomości m. in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, nie jest wiadome, czy jakakolwiek szkoda powstanie, a w każdym przypadku dokładne ustalenie jej wysokości jest możliwe dopiero po wykonaniu inwestycji. Wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż w razie ustalenia, że A. K. nie wyraziła jednak zgody o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można było przyjąć, że postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe i umorzyć postępowania pierwszej instancji. Taka konstatacja spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, a w szczególności wyjaśni znaczenie zastrzeżenia, o jakim była mowa wyżej, dla ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia ze zgodą w rozumieniu art. 124 ust.1 ustawy. Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.