II SA/Ke 186/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 roku sprawy ze skargi M.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania na własność działki należącej do Skarbu Państwa I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję z dnia 23 sierpnia 2011 r., wydaną z upoważnienia Starosty J., orzekającą o odmowie nieodpłatnego przyznania skarżącej prawa własności nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,49 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał następujący stan faktyczny. [...], zstępna (córka) [...], wystąpiła do Starostwa Powiatowego w J. z wnioskiem o nieodpłatne przyznanie na własność działki gruntu nr ewid. [...] o powierzchni 0,49 ha, położonej w gminie W., obręb W., w trybie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Starosta J. ustalił, że Naczelnik Gminy w W. decyzją z dnia [...] przejął nieodpłatnie na własność Państwa w zamian za emeryturę, gospodarstwo rolne położone we wsi W. gm. W., składające się z działek oznaczonych numerami [...] o łącznej powierzchni 6,79 ha, stanowiące na podstawie aktu własności ziemi nr [...] własność [...]. Decyzją powyższą przydzielono im do bezpłatnego korzystania działkę gruntu oznaczoną Nr [...] o powierzchni 0,30 ha. Działki o nr [...] i [...] zostały połączone w jedną oznaczoną nr [...]. Następnie zaewidencjonowanym operatem pod nr [...] z dnia [...] dokonano podziału działki nr [...] na działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. 0,21 ha (las), nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. 5,55 ha. Następnie operatem nr [...] podzielono działkę nr [...] na działki nr [...] i nr [...]. Działka nr [...] stanowiła siedlisko do zwrotu dla [...], natomiast działka stanowiąca dożywocie dla [...] to część działki oznaczonej obecnie nr [...]. [...] zmarł w 1988r., natomiast jego małżonka, a matka wnioskodawczyni [...] zmarła przed nim. Przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Wymienioną na wstępie decyzją Starosta J. odmówił skarżącej przyznania nieodpłatnie na własność działki nr [...]. W odwołaniu od ww. decyzji [...] wskazała, że powodem jej zaskarżenia jest przyjęcie tożsamości prawa "użytkowania" określonego w kodeksie cywilnym z określeniem użytkowania używanym w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zaznaczyła, że wykładnia leksykalna, zastosowana przez organ pierwszej instancji, nie znajduje oparcia w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników. W ocenie odwołującej, nie sposób zgodzić się z tożsamością "prawa użytkowania" wynikającego z kodeksu cywilnego i "użytkowania" w rozumieniu przytoczonej ustawy. W ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników brak jest odwołania do regulacji kodeksu cywilnego i w związku z tym "użytkowanie" należy rozumieć jako określenie formy władztwa wobec nieruchomości, nawet przy wykonywaniu na nieruchomości konkretnych prac rolnych przez osoby trzecie. Te osoby nie są dzierżawcami, a jedynie wykonują konkretne prace rolne na rzecz osoby uprawnionej. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało na art. 118 ust. 1 i 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników podkreślając, że z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki może wystąpić zstępny osoby, której przysługiwało prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, który faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością. Przepis ten, zdaniem organu, określa to uprawnienie jako prawo użytkowania działki. Celem przyznania rolnikowi prawa użytkowania działki oraz prawa korzystania z budynków było zaspokojenie interesów tego rolnika, nie zaś innych osób. Organ wskazał na art. 252 i 254 kodeksu cywilnego. W ocenie SKO regulacja z art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, stawiająca zstępnemu ubiegającemu się o przyznanie prawa własności działki warunek faktycznego władania nieruchomością po śmierci rolnika w zakresie odpowiadającym jego uprawnieniom, oznacza wymaganie osobistego użytkowania nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że z przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania dowodowego wynika, iż [...] wymogu tego nie spełnia. Zgodnie z ustaleniami Starosty Jędrzejowskiego ok. 1/5 część działki porośnięta jest drzewami i krzewami, natomiast pozostała część jest obsiana owsem. Podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] skarżąca oświadczyła, że do 1988 r. działkę użytkował jej ojciec, przy jej pomocy. Po jego śmierci, czyli od 1988r. do chwili obecnej, z jej polecenia działkę użytkuje [...] w zamian za część plonów. W trakcie kolejnej rozprawy, która odbyła się dniu [...] [...] zeznał, iż działkę użytkował aż do swojej śmierci [...] zlecając prace polowe jego ojcu [...]. Stan taki trwał do 1988r. Po śmierci [...] działką władała jego córka [...], która ze względu na brak sprzętu potrzebnego do uprawy roli zlecała mu wykonanie prac polowych. W zamian za uprawę tej roli zbierał plony, z których część oddawał skarżącej, głównie ziemniaki i zboże. Działkę tę użytkował w kompleksie z działkami sąsiednimi, których był dzierżawcą i nieruchomość tę obsiewał jednorodnie. Zaznaczył także, że nie zawierał z [...] nigdy żadnej umowy pisemnej. Stan taki trwa do chwili obecnej. W piśmie z dnia [...] r. [...] wskazała, że od dzieciństwa pomagała rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, pomimo tego, że z nimi nie mieszkała. Każdy dzień wolny od pracy, jak również urlop wypoczynkowy poświęcała pracom polowym, takim jak żniwa, wykopki itp. Po przekazaniu gospodarstwa rolnego o pow. 6 ha w zamian za rentę, pozostała do dyspozycji jej rodziców działka o nr [...] o pow. 0,49 ha - tzw. dożywocie, którą uprawiała wspólnie z ojcem po śmierci matki. Skarżąca oświadczyła, że po śmierci ojca opiekowała się domem i sprawowała pieczę nad powyższą działką. W uprawie działki pomagali jej [...] oraz jego syn [...]. Na podstawie ustnej umowy z [...] w zamian za częściowe korzystanie z tej działki dostaje do chwili obecnej płody rolne, np. ziemniaki, warzywa, zboże itp. Wobec tego działka nie stała ugorem i była należycie uprawiana na jej zlecenie. Reasumując organ stwierdził, że pomimo iż działka nr [...] była (i jest) użytkowana rolniczo, to [...] nie spełnia przesłanek do nieodpłatnego przyznania jej na własność tej działki. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że od chwili śmierci rodziców do chwili obecnej sama nie użytkowała tej nieruchomości, tylko oddała w użytkowanie komu innemu. Organ podkreślił, iż nie spełnia warunku z art. 118 ust. 2a zstępny, który zadysponował działką na rzecz innej osoby w jakikolwiek sposób, np. wyraził zgodę na jej uprawę i pobieranie pożytków przez inną osobę. Skargę na opisaną decyzję SKO złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach [...] podnosząc, że rozstrzygnięcie jest dla niej wielce krzywdzące, ponieważ narusza jej prawo do własności działki [...]. Wskazała, że spełnia przesłanki do przyznania jej nieodpłatnie działki, którą praktycznie włada osobiście po śmierci rodziców, przez cały czas się nią interesowała, a sama działka jest należycie uprawiana. Często przyjeżdżała do [...] i zlecała mu wszelkie prace gospodarskie, które w jej imieniu wykonywał. Podniosła, że już jako dziecko pomagała rodzicom w pracach polowych, poświęcając temu każdy wolny czas i urlop. Zdaniem skarżącej przyznanie jej działki nr [...] jest zasadne ponieważ jest z nią związana emocjonalnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Materialnoprawną podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był art. 118 ust. 2a ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008r. Nr 50, poz. 291 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ust. 1 ww. artykułu osobie, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność tej działki. Z wnioskiem o przyznanie prawa własności działki określonej m.in. w ust. 1 może wystąpić również zstępny osoby uprawnionej, o której mowa w tym przepisie, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością; jeżeli jednak uprawnionymi są oboje małżonkowie, wniosek taki może być zgłoszony dopiero po śmierci obojga małżonków (ust. 2a). Bezspornym w sprawie jest, że wstępni [...] - [...], byli osobami uprawnionymi w rozumieniu art. 118 ust. 1 ustawy, gdyż przysługiwało im prawo użytkowania działki gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu na mocy decyzji Naczelnika Gminy w W. z dnia [...] podjętej w oparciu o art. 22 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U z 1977 r. Nr 32 poz. 140). Zbadania natomiast wymagało czy skarżąca spełnia warunki z art. 118 ust. 2a ustawy – a zatem czy faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym uprawnieniom jej ojca, tj. w ramach przysługującego mu prawa użytkowania, nieruchomością objętą niniejszą sprawą. Nie uwzględniając wniosku skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stanęło na stanowisku, że warunku z ww. przepisu nie spełnia zstępny, który zadysponował działką na rzecz innej osoby w jakikolwiek sposób, np. wyraził zgodę na jej uprawę i pobieranie pożytków, bowiem wymagane jest osobiste użytkowanie przez niego nieruchomości. Taka sytuacja ma zaś niewątpliwie miejsce w sprawie, gdyż [...] od chwili śmierci rodziców do chwili obecnej sama nie użytkowała nieruchomości tylko oddała ją w użytkowanie innej osobie. Wojewódzki Sąd Administracyjny poglądu wyrażonego w zaskarżonej decyzji nie podziela. Dokonując wykładni art. 118 ust. 1 i 2a ustawy wskazać należy, że prawo użytkowania należy do praw rzeczowych ograniczonych uregulowanych w kodeksie cywilnym. Zgodnie z art. 252 kc, rzecz można obciążyć prawem do jej używania i do pobierania jej pożytków (użytkowanie). Ustanowienie prawa użytkowania następuje w celu wypełnienia określonej funkcji społeczno-gospodarczej. Tradycyjnie, w stosunkach między osobami fizycznymi, prawo użytkowania pełni funkcję alimentacyjną, służy więc zabezpieczeniu egzystencji określonych osób. Treścią tego prawa jest używanie rzeczy i pobieranie pożytków. Pożytkami naturalnymi rzeczy są jej płody i inne odłączone od niej części składowe, o ile według zasad prawidłowej gospodarki stanowią normalny dochód z rzeczy (art. 53 § 1 kc). Pożytkami cywilnymi rzeczy są dochody, które rzecz przynosi na podstawie stosunku prawnego (art. 53 § 2 kc). Rzeczą bezsporną jest, że osoba posiadająca prawo użytkowania danej rzeczy może zawrzeć np. umowę obligacyjną dzierżawy, przedmiotem której będzie ta rzecz. Z przepisów kodeksu cywilnego o dzierżawie wynika, że wydzierżawiający nie musi być właścicielem przedmiotu dzierżawy lub osobą, której przysługuje do przedmiotu dzierżawy jakiekolwiek prawo (w tym prawo rzeczowe). Wydzierżawiający powinien władać rzeczą i zapewnić dzierżawcy możliwość korzystania i czerpania pożytków z prawa dzierżawy. Osoba, której przysługuje prawo użytkowania działki gruntu, może więc zawrzeć umowę dzierżawy tego gruntu, a zawarcie umowy dzierżawy nie powoduje utraty prawa użytkowania. Istotną cechą użytkowania jako prawa rzeczowego ograniczonego, jest niezbywalność tego prawa (art. 254 kc), przy czym zakaz zbywania tego prawa nie obliguje użytkownika do osobistego wykonywania użytkowania. Użytkownik może bowiem oddać rzecz w najem, dzierżawę, użyczenie. Nie oznacza to rozporządzenia prawem niezbywalnym, może zaś zostać potraktowane jako wykonywanie użytkowania za pośrednictwem osób trzecich. Fakt, że użytkownik działki gruntu zawarł umowę obligacyjną np. dzierżawy, czy użyczenia, przedmiotem której jest ta działka, czy też wykonuje swoje prawo użytkowania przy udziale osób trzecich, nie powoduje, co do zasady, wygaśnięcia użytkowania. Dokonując wykładni art. 118 ust. 2a ustawy podkreślić należy, że zstępnemu osoby uprawnionej nie przysługuje prawo użytkowania, albowiem wraz ze śmiercią osoby uprawnionej, czyli osoby która przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne ustanowione na jej rzecz użytkowanie wygasło. Wynika to z istoty użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na rzecz osób fizycznych, a wyrażonego w art. 266 kc. Odnosząc się do przesłanki z art.118 ust. 2a ustawy, którą musi spełniać zstępny osoby uprawnionej, tj. faktycznego władania daną nieruchomością w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, stwierdzić trzeba, że ustawodawca posłużył się tutaj cywilistyczną konstrukcją posiadania rzeczy. Zgodnie z art. 336 kc posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie, według kodeksu cywilnego, jest szczególnym, pozostającym pod ochroną prawa stanem faktycznym. Stan ten polega na faktycznym władztwie, przez które rozumie się samą możność władania rzeczą. Efektywne, w sensie gospodarczym, korzystanie z rzeczy (nieruchomości) nie jest konieczną przesłanką posiadania. Dla istnienia posiadania nie jest konieczne rzeczywiste korzystanie z rzeczy, lecz sama możliwość takiego korzystania. Art. 336 kc rozróżnia posiadanie samoistne i zależne. Istotą posiadania zależnego jest władztwo nad cudzą rzeczą w zakresie odpowiadającym prawu podmiotowemu – innemu niż własność – które posiadacz wykonuje. Zgodnie z przepisem art. 118 ust. 2a ustawy, zakres władztwa zstępnego uprawnionego, który po śmierci tej osoby faktycznie włada tą nieruchomością, wyznaczony jest zakresem odpowiadającym uprawnieniom jakie posiadała osoba zmarła. Jednym słowem zstępny uprawnionego ma faktycznie władać nieruchomością w takim zakresie jak uprawniony, czyli jak użytkownik. Badając tym samym, czy zstępny uprawnionego spełnia przesłankę określoną w art. 118 ust. 2a ustawy, należy ustalić czy przedmiotową nieruchomością faktycznie włada jak użytkownik, a zatem czy jest posiadaczem zależnym w rozumieniu art. 336 kc. Zawarte w art. 118 ust. 2a ustawy określenie, że zstępny osoby uprawnionej, który po śmierci tej osoby faktycznie włada, w zakresie odpowiadającym jej uprawnieniom, daną nieruchomością, należy interpretować z uwzględnieniem znaczenia tego określenia w przepisach kodeksu cywilnego regulujących instytucję posiadania (art. 336 kc) oraz pośrednio z uwzględnieniem regulacji dotyczącej użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, natomiast nie można nadawać tym określeniom innego, odrębnego, autonomicznego znaczenia. W szczególności słowa "faktyczne władanie" nie mogą być co do zasady utożsamiane z wymogiem osobistej, bezpośredniej, ciągłej pracy zstępnego osoby uprawnionej na przedmiotowej nieruchomości. Przedstawioną wyżej wykładnię przepisu art. 118 ust. 2a ustawy zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1096/10 i wyrażony tam pogląd prawny Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela i przyjmuje jako własny. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, że jak wynika z niekwestionowanych ustaleń organu, działkę nr [...] użytkuje od 1988 r., tj. od śmierci [...],[...] - na polecenie [...], w zamian za część plonów rolnych. Zeznał on, że skarżąca zleciła mu wykonywanie prac polowych ze względu na brak sprzętu potrzebnego do uprawy roli, w zamian za co zbierał plony, z których część oddawał skarżącej, głównie ziemniaki i zboże. Nie zawarli nigdy żadnej umowy pisemnej. Okoliczności te wskazują, zdaniem Sądu, na istnienie pomiędzy [...], a [...] ustnej umowy dzierżawy, o której mowa w art. 693 kodeksu cywilnego, co w świetle przedstawionej wyżej wykładni art. 118 ust. 2a ustawy nie wyklucza możliwości skutecznej realizacji przez nią roszczenia zawartego w tym przepisie. Zawarcie umowy dzierżawy mieści się bowiem w zakresie odpowiadającym uprawnieniom, jakie przysługiwało zmarłym rodzicom w ramach wykonywanego przez nich prawa użytkowania. Dzierżawiona nieruchomość wykorzystywana jest nadal na cele rolnicze, a więc zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki, a ustalony czynsz dzierżawny w formie pożytków naturalnych wskazuje, że nieruchomość ta nadal pełni dla skarżącej funkcję alimentacyjną, zabezpieczającą, a więc taką jak prawo użytkowania ustanowione na rzecz jej rodziców. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w stanie faktycznym sprawy organy dokonały błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przyjmując, że skarżąca nie spełnia przesłanek z art. 118 ust. 2a ustawy, w efekcie czego zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, uwzględniając pogląd prawny przedstawiony powyżej.