II SA/Ke 187/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 9a i art. 124 ust.1,2,4,6 ustawy z 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004r. nr 261,poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania R. W. uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...] orzekającą o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie K., gmina S. – N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 200/6, stanowiącej własność R. W. poprzez udzielenie zezwolenia A. Sp. z o.o. na przeprowadzenie przez w/w nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia i umorzył postępowanie I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż pismem z dnia 25.09.2006r. A. Sp. z o.o., wystąpiła do Starosty z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji ograniczającej sposób korzystania z w/w nieruchomości, poprzez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 150, PN 6,3 Mpa - zgodnie z decyzją Wójta Gminy Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższy wniosek uzasadniono tym, iż pomimo przeprowadzonych negocjacji z właścicielką nieruchomości strony nie doszły do porozumienia na drodze cywilnoprawnej co do zgody na przeprowadzenie gazociągu. Do wniosku zostały dołączone m.in. dokumenty z przeprowadzonych rokowań, uwierzytelniona kopia decyzji Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, mapa, wypis i wyrys z ewidencji gruntów oraz mapa z trasą gazociągu. W dniu 04.12.2006r. Starosta przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem przedstawiciela wnioskodawcy oraz R. W. W trakcie rozprawy właścicielka nieruchomości oświadczyła, że nie wyraża zgody na proponowaną jej kwotę odszkodowania, natomiast przedstawiciel wnioskodawcy podtrzymał żądanie wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł w pkt. 1 o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie K., gmina S. – N., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 200/6, stanowiącej własność R.W. poprzez udzielenie zezwolenia A. Sp. z o.o. na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia, zaś w pkt. 2 zobowiązał wnioskodawcę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu w/w robót, pod rygorem wypłaty odszkodowania za powstałe szkody. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż przesłanki określone w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami od spełnienia których uzależnione jest wydanie przez starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości zostały spełnionego, zatem wniosek A. Sp. z o.o. podlegał uwzględnieniu. Po rozpatrzeniu odwołania R. W., Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, iż realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych - zgodnie z treścią przepisu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zalicza do nich m.in. budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przytaczając treść art. 124 ust. 1 tej ustawy organ II instancji podkreślił, iż podstawą do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym jest brak zgodnej woli stron na udostępnienie nieruchomości dla realizacji danej inwestycji. Przedmiotem postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest kwestia analizy proponowanej przez inwestora kwoty odszkodowania na etapie rokowań, lub - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - negocjacji sumy odszkodowania po zawarciu umów użyczenia z dnia 16.06.2005r. i z dnia 29.12.2005r. Jak wynika z analizy materiału dowodowego niniejszej sprawy, w dokumentach z przebiegu rokowań znajduje się m.in. umowa użyczenia zawarta w dniu 16.06.2005r. pomiędzy A. Sp. z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika P. M., a R. W., zgodnie z którą właścicielka działki o nr ewid. 200/6 wyraża zgodę na wejście na jej teren w celu wykonania robót związanych z budową, wycinką niezbędnych do budowy drzew i krzewów, a następnie eksploatacją gazociągu. Kolejną umowę użyczenia strony podpisały w dniu 29.12.2005r. Przedstawiciel Wykonawcy Biura Projektów w J. P. M. był upoważniony- zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem- przez Zastępcę Dyrektora ds. Handlowych A. Sp. z o.o. do działania w imieniu i na rzecz A. Sp. z o.o. m.in. w zakresie prowadzenia rozmów, negocjowania warunków umowy i zawierania umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości w zakresie przebiegu trasy gazociągów. W związku z powyższym, zawarte pomiędzy pełnomocnikiem A. Sp. z o.o. a właścicielką przedmiotowej nieruchomości umowy dot. wyrażenia zgody na budowę gazociągu wyłączają administracyjny tryb wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Wynika z nich bowiem, że właścicielka nieruchomości wyraża zgodę na wejście inwestora na nieruchomość w celu wykonania robót związanych z realizacją inwestycji. R. W. zapoznała się także z trasą projektowanego gazociągu i z takim stanem się zgadza. Organ podkreślił także, że w sprawie nie można prowadzić postępowania administracyjnego w trybie przepisu art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami bowiem właścicielka nieruchomości dwukrotnie wyraziła zgodę na udostępnienie nieruchomości dla realizacji celu publicznego. Brak jednoznacznego ustalenia w umowie wysokości odszkodowania, którego wysokość nie została zaakceptowana przez obie zainteresowane strony do dnia złożenia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie może być przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym i powinna być rozstrzygnięta w postępowaniu cywilnym. Wojewoda podniósł również, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się jedynie do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji i odnosi się jedynie do przypadków, gdy dane postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość niniejszego postępowania jest uwarunkowana zawarciem umów cywilnoprawnych. Kwestia wysokości odszkodowania po zawarciu umowy - w przypadku braku zgodnej woli stron - należy do kompetencji sądu powszechnego. Skargę na decyzję Wojewody złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Sp. z o.o., wnosząc o jej uchylenie, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarżąca Spółka podkreśliła, że nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż jest on niezgodny art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. A. Sp. z o.o. podała, że w przypadku utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] ma prawo występować o wydanie pozwolenia na budowę i decyzji zezwalającej na użytkowanie inwestycji. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym właścicielka nieruchomości może w każdym czasie zaskarżyć decyzję, co wstrzymuje cały proces inwestycyjny. Ponadto z akt sprawy wynika, iż R. W. na rozprawie w dniu 04.12.2006r. oświadczyła, że nie wyraża zgody na proponowaną kwotę odszkodowania. Dlatego też zgoda taka nie zostanie wyrażona, zaś procesy cywilnoprawne mogą uniemożliwić oddanie inwestycji do użytku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - po pierwsze, naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - po drugie, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - po trzecie, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Na wstępie podnieść należy, iż celem ustawodawcy przy stanowieniu zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości, w rozumieniu art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było usprawnienie procedury mającej na celu realizację celów publicznych. Jak wynika z przepisu art. 112 ust. 3 tej ustawy wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 cyt. ustawy, stanowiącego materialno-prawną podstawę zaskarżonego orzeczenia, starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zezwolenie może być zatem udzielone tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na zakładanie i przeprowadzenie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Takie brzmienie tego przepisu oznacza, że zgoda na zakładanie i przeprowadzenie stosownych urządzeń powinna być wyrażona w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości należy zatem rozumieć jako zawarcie umowy cywilno-prawnej, która pozwoli wnioskodawcy na bezkonfliktową i sprawną realizację celów publicznych określonych w art. 6 tej ustawy. Z uwagi na powyższe okoliczności, oświadczenie woli właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu winno być na tyle czytelne i jednoznaczne, aby nie rodziło wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie lub ograniczenie przysługującego mu prawa. W aktach sprawy znajdują się dwie umowy nazwane "umowa – użyczenie" zawarte w dniach 16.06.2005r. oraz 29.12.2005r., dotyczące prawa dysponowania na cele budowlane działką o nr ewid. 200/6, stanowiącą własność R. W. (k. 5 i 6 akt administracyjnych). Umowy te zostały zawarte pomiędzy A. sp. z o.o. reprezentowaną przez pełnomocnika P. M. a R. W. W umowach tych właścicielka nieruchomości ozn. nr ewid. 200/6, wyraziła zgodę "na wejście na w/w działkę w celu wykonania robót związanych z budową, wycinką niezbędnych do budowy drzew i krzewów, a następnie z eksploatacją gazociągu." Na odwrocie karty, na której spisano umowę z dnia 29.12.2005r. została uczyniona adnotacja o treści: "Właścicielka działki wyraża zgodę pod warunkiem wypłaty odszkodowania w kwocie [...]zł", zaopatrzona datą 29.12.2005r. i podpisaną przez strony umowy (po stronie A. Sp. z o.o. - podpis pełnomocnika P. M.). Jak wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu pełnomocnictwa (k. 4 akt administracyjnych), zakres umocowania udzielonego P. M. przez Zastępcę Dyrektora ds. Handlowych oraz Dyrektora A. Sp. z o.o. został szczegółowo ustalony, obejmując upoważnienie do: -występowania i uzyskiwania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, -uzyskiwania wszelkich opinii i uzgodnień formalno - prawnych związanych z projektowaniem, -wszczynania postępowania i uzyskiwanie decyzji – pozwolenie wodnoprawne, -uzyskiwania opinii w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej, -prowadzenia rozmów, negocjowania warunków i zawierania umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości w zakresie trasy gazociągów, -występowania i uzyskiwania decyzji - pozwolenie na budowę. Treści zawartych pomiędzy stronami umów - w kontekście ustalenia, czy właścicielka działki o nr ewid. 200/6 wyraziła zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ustawy – nie można analizować z pominięciem wyrażonego przez nią zastrzeżenia dotyczącego wysokości odszkodowania zaproponowanego w zamian za udostępnienie przedmiotowej nieruchomości oraz zakresu umocowania pełnomocnika wnioskodawcy. Adnotacja, jaką strony zamieściły na odwrocie "umowy – użyczenia" z dnia 29.12.2005r. jest elementem nakazującym organowi administracji publicznej zbadanie rzeczywistej woli stron zawierających umowę oraz wyjaśnienie i ustalenie czy istotnie zgoda ta miała charakter bezwarunkowy, a w konsekwencji poczynienie ustaleń czy pomiędzy stronami doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej o jakiej mowa w art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że Wojewoda nie dostrzegł i nie ocenił zastrzeżenia poczynionego na umowie z dnia 29.12.2005r. Pominął także okoliczność, iż pełnomocnictwo udzielone przez A. Sp. z o.o. P. M. nie obejmowało upoważnienia do zawierania umów dotyczących wysokości odszkodowania. Brak zatem podstaw do przyjęcia, że poprzez zawarcie adnotacji na odwrocie umowy z 29.12.2005r.,pomiędzy stronami doszło także do porozumienia w zakresie wysokości odszkodowania, a tylko wówczas można by mówić o dochodzeniu roszczeń w tym zakresie przed sądem powszechnym. Reasumując, stwierdzić trzeba, iż adnotacja, jaką strony zamieściły na odwrocie "umowy – użyczenia" z dnia 29.12.2005r. jest elementem nakazującym organowi administracji publicznej zbadanie rzeczywistej woli stron zawierających umowę oraz wyjaśnienie charakteru tego zastrzeżenia. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa, wyjaśniając znaczenie zastrzeżenia na umowie z dnia 29.12.2005r. w celu ustalenia czy w niniejszej sprawie R. W. wyraziła zgodę w rozumieniu art. 124 ust. 1 cyt. ustawy i wyda stosowne rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 p.p.s.a.