II SA/Ke 188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka,, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę. II SA/Ke 188/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku J. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa, bez odszkodowania, opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. 4.35 ha położonego we wsi Z., gmina K., stanowiącego własność K. S., zamieszkałego W. ul. J., na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że wnioskiem z dnia 14.01.1998r. C. S. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania opuszczonego gospodarstwa rolnego o pow. 4,35 ha, położonego we wsi Z., gmina K., stanowiącego własność jego ojca K. S. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając negatywny spór kompetencyjny pomiędzy Wojewodą a Samorządowym Kolegium Odwoławczym postanowieniem z dnia [...] wskazał ten ostatni organ jako właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Naczelnika Gminy. W wyniku rozpatrzenia tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] działając w oparciu o art. 2 ustawy z dnia 13.07.1957r. o zmianie dekretu z dnia 18.04.1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 39, poz.174 ze zm.) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.08.1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.) orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] W obszernym uzasadnieniu tej decyzji SKO podkreśliło, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wykazało, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] nie zawiera żadnych wad nieważności wskazanych w przepisie art.156 § 1 kpa. Zgromadzone przez Naczelnika Gminy w aktach sprawy notatki służbowe i protokoły z oględzin gospodarstwa rolnego dowodzą, że w chwili wydawania decyzji z dnia [...] gospodarstwo rolne należące do K. S. było od lat opuszczone, a ziemia nieuprawiana. J. B. /córka K. S./ wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w trybie art.156 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja z dnia [...] została wydana z naruszeniem § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.08.1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych, ponieważ gospodarstwo jej ojca było użytkowane i wydzierżawione, dlatego też przejęcie na Skarb Państwa w oparciu o wspomniany przepis było sprzeczne z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując sprawę ponownie podniosło, że z treści protokołu sporządzonego w dniu 7.11.1973r. przez pracownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych we W. w sprawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów na nazwisko K. S. s. W., składającego się z działek nr nr 5,6,11,12,18,19 i 20 o pow. 8,08 ha, wynikało, że ,,działki oznaczone nr 5 i 6 o pow. 4,35 ha są własnością S. K. – posiada akt nadania z gruntów poniemieckich. S. K. zamieszkuje we W., a grunt leży odłogiem od 4 lat. Ponadto działki o nr nr 11 i 12 o pow. 1,87 ha przypadły K. S., lecz nie użytkuje ich osobiście, lecz wydzierżawił je około 10 lat temu S. B. Z notatki służbowej z dnia 4.04.1978r. w sprawie ,,ustalenia użytkowników gruntu położonego we wsi Z." wynika, że działki o nr nr 11 i 12 o pow. 1,87 ha pochodzą z gospodarstwa W. S., grunt nie użytkowany, leży odłogiem, brak użytkownika (M. S. wypasa krowy). K. S. własnoręcznym podpisem pod przedmiotową notatką potwierdził prawdziwość tych ustaleń. W oparciu o powyższe ustalenia Naczelnik Gminy pismem z dnia 7.04.1978r. zawiadomił K. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przejęcia na rzecz Skarbu Państwa opuszczonego gospodarstwa położonego we wsi Z. K. S. został jednocześnie wezwany do złożenia ewentualnych wyjaśnień w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania pod rygorem przejęcia gospodarstwa w trybie art.2 ustawy z dnia 15.07.1961r. oraz § 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.08.1961r. W czasie lustracji gospodarstwa rolnego należącego do K. S., przeprowadzonej w dniu 28.04.1978r. stwierdzono, że gospodarstwo to leży odłogiem. Z treści protokołu wynika, że właściciel wyprowadził się z Z. 12 lat temu i od tamtego momentu nie uprawia żadnej działki. Powierzchnia gospodarstwa zajmuje 4,35 ha, w tym 1,6 ha gruntów ornych i 0,87 pastwiska leży odłogiem. Gospodarstwo dzierżawił J. M., wykorzystując je jako pastwisko, przy czym nie nawoził go. Od dwóch lat nie opłacano podatków, budynki zostały rozebrane. Następnie Naczelnik Gminy decyzją z dnia [...] na podstawie art. 2 ustawy o zmianie dekretu z dnia 18.04.1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych orzekł o przejściu na własność Państwa bez odszkodowania gospodarstwa rolnego o pow. 4,35 ha położonego we wsi Z. gmina K., bez zabudowań, a stanowiącego własność K. S. zamieszkałego W., ul. J. Wójt Gminy stwierdził, że w gospodarstwie K. S. znajduje się: gruntów ornych – 1,6 ha, które leżą odłogiem, użytki zielone– 0,87 ha, które też nie są użytkowane oraz leśne – 1,88ha. Właściciel gospodarstwa mieszkał w mieście, pracował zawodowo i nie był w stanie zagospodarować gruntów. Natomiast na użytkach zielonych dzierżawca wypasał bydło. Z powyższych okoliczności wywiedziono, że gospodarstwo jest opuszczone w rozumieniu § 1 rozporządzenia o opuszczonych gospodarstwach rolnych, i należało je przejąć na własność Państwa. Powyższą decyzję K. S. odebrał w dniu 27.05.1978r., co potwierdził własnoręcznym podpisem na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, i nie skorzystał z możliwości wniesienia odwołania. Decyzja stała się ostateczna w dniu 12 czerwca 1978r. Organ odwoławczy podkreślił, że zgromadzony przez Naczelnika Gminy materiał dowodowy wykazał, że w przedmiotowym gospodarstwie rolnym od kilku lat przed jego przejęciem na rzecz Skarbu Państwa nie zamieszkiwał ani właściciel ani jego małżonek ani dzieci lub rodzice. Ponadto wszystkie użytki rolne były nieuprawiane, pozbawione nawożenia i właściwej kultury rolnej. Fakt odłogowania gospodarstwa potwierdzają dwa urzędowe dowody sporządzone przez różne podmioty – protokół z dnia 7.11. 1973r. oraz z komisyjnej lustracji gospodarstwa z 28.04.1978r. Odnosząc się do argumentu podnoszonego przez J. B. , że część gospodarstwa była dzierżawiona i użytkowana, wobec czego naruszono przepis par.1 pkt.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961r., co uzasadnia stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, organ odwoławczy wskazał, że wydzierżawiona była tylko część gruntów stanowiacych użytki zielone tj. 0,87 ha z 4,35ha powierzchni całego gospodarstwa, które były wykorzystywane przez dzierżawcę jako pastwisko, użytki te nie były nawożone. W świetle powyższych okoliczności badana decyzja Wójta Gminy nie zawiera wad, które uzasadniałyby stwierdzenie jej nieważności w świetle art.156 par.1 kpa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. B. zarzuciła błędne ustalenie praw właścicielskich przejętego gospodarstwa. W toku postępowania ustalono, że właścicielem gospodarstwa był K. S., który pozostawał w związku małżeńskim z W. S., tak więc gospodarstwo było ich własnością na zasadzie wspólności majątkowej. W chwili przejęcia gospodarstwa na Skarb Państwa W. S. nie żyła, a jej spadkobiercy nie byli stronami postępowania administracyjnego, toczącego się w 1978r. Skarżąca podniosła również, że nie istniały przesłanki do przejęcia gospodarstwa jako opuszczonego, ponieważ było ono dzierżawione przez S. B., a następnie przez J. M. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kontrolują więc akty i czynności organów administracji z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Na wstępie należy zauważyć, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczającym się do ustalenia, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy został złożony w oparciu o treść art.156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Do wzruszenia decyzji nie wystarczy zatem stwierdzenie zaistnienia naruszenia prawa mającego wpływ na wynik sprawy, ale musi to być rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 grudnia 2004r. Sygn. akt OSK 992/04, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994r. sygn. akt V SA 535/94, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92, ONSA 1993/1/23) przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. III ARN 22/95). Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy uznać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo przyjęło, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] jest obarczona wadami dającymi podstawę do stwierdzenia jej nieważności, o jakich mowa w art.156 § 1 kpa. Materialnoprawną podstawę powyższego orzeczenia stanowił art.2 ustawy z dnia 13.07.1957r. o zmianie dekretu z dnia 18.04.1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 39, poz.174 ze zm.) oraz § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5.08.1961r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 39, poz. 198 ze zm.). W myśl tych przepisów gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, przy czym za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela albo dzierżawcę (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Okolicznością niesporną w sprawie było to, że przedmiotowe gospodarstwo rolne o pow. 4,35 ha, na dzień wydawania kwestionowanej decyzji, od około 12 lat nie pozostawało w faktycznym władaniu właściciela W. S., który wyprowadził się do W., gdzie mieszkał i pracował zawodowo. Także żadna z osób cytowanych w w/w przepisie § 1 ust.1 cyt.rozporządzenia nie zamieszkiwała w tym gospodarstwie. Niesporne w sprawie było także to, że w skład tego gospodarstwa rolnego wchodziły grunty rolne o pow. 1,60 ha, użytki zielone 0,87 ha oraz leśne – 1,88 ha. Z treści protokołu sporządzonego w dniu 7.11.1973r. przez pracownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych we W. w sprawie ustalenia stanu faktycznego i prawnego gospodarstwa rolnego zapisanego w rejestrze ewidencji gruntów na nazwisko K. S. / k.128 akt adm/. wynikało, że ,,działki oznaczone nr 5 i 6 o pow. 4,35 ha są własnością S. K. – na podstawie aktu nadania z gruntów poniemieckich. S. K. zamieszkuje we Włoszczowie, a grunt leży odłogiem od 4 lat". Z kolei z protokołu lustracji tego gospodarstwa przeprowadzonej w dniu 28 kwietnia 1978r. r. wynikało, że gospodarstwo to, w tym :1,6 ha gruntów ornych, 0,87 ha pastwiska, / nie ujęto w tym protokole gruntów leśnych/ leży odłogiem. Właściciel od 12 lat nie mieszka we wsi Z. i od tej chwili nie uprawia żadnej działki. Całość gospodarstwa dzierżawi J. M., który wykorzystuje je jedynie jako pastwisko bez żadnego nawożenia. Budynki zostały rozebrane, a podatki nie były opłacane od dwóch lat (k.8 akt administracyjnych/. Przepis § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 5.08.1961r. wskazuje, że łącznie musiały być spełnione następujące przesłanki, aby gospodarstwo uznać za opuszczone : nie zamieszkuje w nim właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice i gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela albo dzierżawcę. Jak wynika z w/w podanych ustaleń poczynionych przez organ, przed wydaniem decyzji z dnia [...], J. M. – dzierżawca gospodarstwa, wykorzystywał z jego powierzchni wynoszącej 4,35 ha tylko część tj. 0,87 ha przeznaczając je na pastwisko i nie poddając przy tym żadnych gruntów odpowiednim zabiegom agrotechnicznym. Biorąc więc pod uwagę niewątpliwy fakt w postaci niezamieszkiwania w tym gospodarstwie kręgu osób wskazanych w § 1 ust.1 cyt. rozporządzenia stwierdzić należy, że gospodarstwo to nie było również w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez dzierżawcę. Były wobec tego podstawy do uznania go za opuszczone, a w konsekwencji do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa bez odszkodowania. W świetle powyższych rozważań w ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji trafnie wskazało, że badana decyzja Naczelnika Gminy nie jest obarczona wadami o jakich mowa art.156 § 1 kpa. Podkreślić należy jeszcze, że w trakcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny nie przeprowadza nowego postępowania dowodowego, a jedynie bada, czy w trakcie już zakończonego postępowania nie doszło do naruszenia prawa. Z tych względów słusznie w zaskarżonej decyzji nie odnoszono się do szerokiego postępowania dowodowego przeprowadzonego przez SKO zakończonego decyzją z dnia [...]. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ma ograniczony zakres. W jego toku nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy i nie ma możliwości rozstrzygania w tym przedmiocie, którego dotyczyła istota sprawy. Tryb nadzwyczajny, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, ma na celu weryfikację rozstrzygnięcia tylko z punktu widzenia ściśle określonych przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Odnośnie zarzutu skarżącej o braku udziału w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z dnia [...] spadkobierców żony K. S. – W. S. /matki skarżącej/, to wskazać trzeba, że w przedmiotowej sprawie nie było żadnych danych wskazujących na to, że przedmiotowe gospodarstwo stanowiło współwłasność małżeńską K. i W. S. To K. S., jak wynika z akt sprawy, uzyskał jego własność w 1949 r. przez nadanie w trybie przepisów o reformie rolnej /dokument nadania ziemi z dnia 3.02.49r. k.122 akt. adm./. W tej sytuacji nie można zarzucić organowi, który wydał kwestionowaną decyzję z dnia [....], że w sposób wadliwy, w szczególności skutkujący nieważnością tej decyzji, ustalił właściciela przejmowanego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa rolnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr. 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.