II SA/Ke 193/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010r. na rozprawie sprawy ze skargi S.S. na pismo Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie finansowania kosztów szkolenia p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę; II. przyznać od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata M.M. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 20 stycznia 2010r. S.S. wystąpił do Powiatowego Urzędu Pracy w O. o skierowanie na szkolenie indywidualne w zakresie aplikacji adwokackiej. Do wniosku załączył dokumenty potwierdzające udział S.S. jako aplikanta adwokackiego Okręgowej Rady Adwokackiej w aplikacji rozpoczynającej się z dniem 15 stycznia 2010r oraz wskazujące wysokość rocznej opłaty za zajęcia. Po rozpoznaniu wniosku pismem z dnia 2 lutego 2010r. (doręczonym stronie w dniu 3.02.2010r.) Kierownik Działu Rynku Pracy PUP w O. odmówił wyrażenia zgody na skierowanie i sfinansowanie kosztów aplikacji adwokackiej podnosząc, iż aplikacja jest rodzajem praktyki wykraczającym poza zakres przewidziany ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powołując się na wyjaśnienia Departamentu Rynku Pracy Ministerstwa Pracy i polityki Społecznej w Warszawie stwierdzono, że w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 37 i art. 40 cyt. ustawy aplikacja adwokacka nie jest szkoleniem. S. S. pismem z dnia 4.02.2010r. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy w O. o udostępnienie pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej oraz wskazanie podstawy prawnej rozpatrzenia wniosku o sfinansowanie szkolenia ze środków Funduszu Pracy. W odpowiedzi Kierownik Działu Rynku Pracy PUP w O. odmówił przekazania kopii pisma Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej podając, iż jego treść została przytoczona w odpowiedzi na wniosek z dnia 2 lutego 2010r. Powołując brzmienie art. 9 ust. 1 pkt 14 oraz art. 40 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stwierdził, że rozpoznanie wniosku w sprawie szkolenia indywidualnego nie mieści się w katalogu spraw, które organ powinien rozpoznać decyzją administracyjną. Jednocześnie podtrzymano stanowisko w zakresie nieuznania aplikacji adwokackiej za szkolenie w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 37 i art. 40 cyt. ustawy. Skargę na odmowę Powiatowego Urzędu Pracy w O. sfinansowania kosztów szkolenia w zakresie aplikacji adwokackiej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. S. domagając się jej uchylenia ewentualnie uchylenia i uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Skarżący zarzucił: 1. obrazę przepisów prawa procesowego mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tj. art. 8, art. 9, art. 10 oraz art. 73 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 81 k.p.a; 2. obrazę przepisów prawa materialnego mającą istotny wpływ na wynik sprawy, polegającą na błędnej wykładni lub zastosowaniu w nieodpowiedni sposób przepisu art. 2 ust. 1 pkt 37 i art. 40 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W uzasadnieniu autor skargi podniósł, iż wyjaśnienia MPiPS w Warszawie nie będąc źródłem prawa, nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie. Urząd Pracy nie przeprowadził postępowania w sprawie z wniosku o sfinansowanie szkolenia, nie zebrał dowodów i nie odniósł się do dowodów przedstawionych przez stronę, nie zagwarantował stronie udziału w sprawie naruszając art. 10 k.p.a., a wręcz odmówił udostępnienia i zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Takie postępowanie narusza również art. 8 (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa), art. 9 (zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej), art. 11 k.p.a. Skarżący zinterpretował pojęcie szkolenia w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 37 i art. 40 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazując, iż organ zaniechał dokonania wykładni tego pojęcia w aspekcie całokształtu regulacji prawnych w tym Zasad korzystania i finansowania szkoleń organizowanych przez Powiatowy Urząd Pracy w O. obowiązujących od dnia 1 stycznia 2010r., ustawy z dnia 26 maja 1982r, - Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Regulaminu aplikacji adwokackiej oraz wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 30 maja 1989r. 242/87, opubl. Legalis. Skarżący zakwestionował formę rozstrzygnięcia organu podnosząc, iż przyznanie bądź odmowa przyznania pieniężnej pomocy na sfinansowanie kosztów szkolenia indywidualnego kształtuje sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, a zatem powinno nastąpić w formie decyzji, nie zaś pisma. Na poparcie tego stanowiska przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 września 1993r. K 17/92 jaki zapadł w analogicznej jego zdaniem sprawie, na tle świadczeń z pomocy społecznej dotyczących przyznania bądź odmowy przyznania biletu kredytowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu z przyczyn formalnych. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Pisma Kierownika Działu Rynku Pracy Powiatowego Urzędu Pracy w O. z dnia 2.02.2010r. znak: RP1/452-I-8/EC/2010 oraz z dnia 9.02.2010r. znak: RP1/452-I-8/EC/2010 zawierające stanowisko co do braku zgody na skierowanie i sfinansowanie kosztów szkolenia indywidualnego, nie należą do żadnej z kategorii spraw przewidzianych w powołanym wyżej przepisie. Stosownie do dyspozycji art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. – o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 63, poz. 415 ze zm.) – zwanej dalej jako ustawa, starosta może skierować bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie, jeżeli uzasadni on celowość tego szkolenia, a jego koszt w części finansowanej z Funduszu Pracy nie przekroczy 300% przeciętnego wynagrodzenia; skierowanie takie przysługuje nie częściej niż raz w ciągu roku kalendarzowego. Z treści powołanego przepisu wynika, że przedmiotem unormowania jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Art. 40 ust. 3 ustawy upoważnia bowiem Starostę do skierowania bezrobotnego na wskazane przez niego szkolenie. Tam gdzie przepis prawa materialnego reguluje prawa lub obowiązki indywidualnych osób oraz określa organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy, mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Skoro starosta posiada upoważnienie do wydania skierowania to oczywistym jest, że może także decydować o jego odmowie. A zatem zarówno skierowanie jak i odmowa skierowania na wskazane przez bezrobotnego szkolenie należą do spraw z zakresu administracji publicznej. Zdaniem składu orzekającego, nie do zaakceptowania jest pogląd organu, że odmowa skierowania na wskazane przez bezrobotnego szkolenie zalicza się do czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w związku z tym następuje w formie pisemnej i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. Doktryna i orzecznictwo wypracowały zgodne stanowisko, iż sprawy jednostki administracja publiczna załatwia przez podejmowanie czynności materialno-technicznych, albo poprzez wydanie aktu indywidualnego (decyzji) ale tylko wówczas, gdy obowiązujące przepisy prawa materialnego tak stanowią. Przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b) ustawy, do zadań samorządu powiatu w zakresie polityki rynku pracy należy wydawanie decyzji o przyznaniu, odmowie przyznania, wstrzymaniu lub wznowieniu wypłaty oraz utracie lub pozbawieniu prawa do zasiłku, stypendium i innych finansowanych z Funduszu Pracy świadczeń niewynikających z zawartych umów. A zatem w sprawach dotyczących prawa do zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i innych świadczeń finansowanych z Funduszu Pracy niewynikających z zawartych umów przepis prawa powszechnie obowiązującego upoważnia starostę do wydawania decyzji administracyjnych. Świadczenie w postaci skierowania na szkolenie indywidualne, niewynikające z zawartych umów jest świadczeniem finansowanym z Funduszu Pracy, to zaś oznacza, iż do odmowy skierowania znajduje zastosowanie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. b w zw. z art. 40 ust. 3 ustawy. Konsekwentnie należy przyjąć, że złożenie przez osobę posiadającą status bezrobotnego wniosku na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy powoduje, iż mamy do czynienia z indywidualną sprawą administracyjną, którą organ administracji publicznej ma obowiązek załatwić albo poprzez skierowanie na wskazane przez bezrobotnego szkolenie, albo poprzez wydanie decyzji o odmowie skierowania. Ustalenie czy wskazane przez bezrobotnego szkolenie mieści się w katalogu szkoleń, na które starosta może skierować bezrobotnego powinno stanowić w pierwszej kolejności przedmiot rozważań organu. Pisma Kierownika Działu Rynku Pracy odmawiające uwzględnienia wniosku skarżącego nie można uznać za decyzję administracyjną, w rozumieniu art. 104 k.p.a. Pisma te bowiem nie spełniają minimum elementów, wymienionych enumeratywnie w art. 107 § 1 k.p.a., które powinna zawierać decyzja administracyjna, tzn. wskazywać organ administracji publicznej, adresata aktu, rozstrzygnięcie i podpis osoby reprezentującej organ. Wskazać bowiem trzeba, że Kierownik Działu Rynku Pracy PUP w O. nie jest organem upoważnionym do wydawania decyzji w sprawach dotyczących skierowania na szkolenia finansowane z Funduszu Pracy. Do załatwiania spraw na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy organem właściwym jest Starosta. Takie unormowanie nie oznacza, że kompetencje te starosta powinien wykonywać osobiście. Zgodnie z treścią art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) starosta może upoważnić wicestarostę, poszczególnych członków zarządu powiatu, pracowników starostwa, powiatowych służb, inspekcji i straży oraz kierowników jednostek organizacyjnych powiatu do wydawania takich decyzji w jego imieniu. Z treści powołanych pism nie wynika, aby podpisujący je Kierownik Działu Rynku Pracy PUP w O. działał z upoważnienia starosty, to zaś oznacza, że pismom tym nie można przypisać charakteru decyzji, nie mają cech ostateczności, a w konsekwencji nie podlegają zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że kwestie niewydania przez organ decyzji administracyjnej w sprawie, która taką decyzją powinna się zakończyć objęte są kontrolą Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (skarga na bezczynność). Godzi się również podnieść, że skargę do WSA można wnieść dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której strona lub uczestnik postępowania na prawach strony określonego postępowania administracyjnego złoży przewidziany prawem środek zaskarżenia od danego aktu lub czynności. W ten sposób zostaje spełniony wymóg wyczerpania środków zaskarżenia i każdy z podmiotów określonych w art. 50 p.p.s.a. (uprawnionych do wniesienia skargi) uzyskuje prawo zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego rozstrzygnięcia wydanego wskutek złożenia środka zaskarżenia (zob. Woś T., Knysiak-Molczyk H., Romańska M., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005r., s. 238-239). Za równoznaczne z wyczerpaniem środków zaskarżenia uznaje się wniesienie zażalenia w trybie art. 37 k.p.a. W konsekwencji na gruncie konkretnej sprawy uznać należy, iż Sąd nie jest uprawniony do kontroli legalności aktu (pisma), który nie zalicza się do żadnej z kategorii spraw przewidzianych w art. 3 § 2 p.p.s.a. stąd skarga jako niedopuszczalna, zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega odrzuceniu.