II SA/Ke 194/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Izabela Suchenia, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 czerwca 2009r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na R. M. obowiązek doprowadzenia ściany szczytowej południowej budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce o nr ewid. 264/1 w miejscowości T, gmina M., do stanu zgodnego z prawem – w terminie do 30.05.2009r., poprzez: 1. zamurowanie otworu okiennego, znajdującego się na poddaszu, materiałem niepalnym, po uprzednim demontażu stolarki okiennej oraz wypełnienie luksferami otworu okiennego w pokoju na parterze budynku, po uprzednim demontażu stolarki okiennej, 2. wypełnienie luksferami otworu okiennego w pokoju na parterze po uprzednim demontażu stolarki okiennej i powiększeniu wysokości tego otworu do rozmiarów zapewniających naturalne oświetlenie w tym pomieszczeniu, w przypadku zastosowania luksferów o przepuszczalności światła 75 % powierzchnia otworu winna wynosić co najmniej 2,6 m, ewentualnie zamiast powiększenia otworu należy wykonać w ścianie wschodniej budynku dodatkowe okno doświetlające pokój. Powyższe rozstrzygnięcie podjęto na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7.07.1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w wyniku postępowania wyjaśniającego, przeprowadzonego na skutek interwencji A. W. ustalono, że południowa ściana szczytowa w/w obiektu znajduje się przy granicy z należącą do tej osoby działka nr 265/1. W ścianie tej wykonane są dwa otwory okienne, jeden w poziomie poddasza, doświetlający poddasze gospodarcze, drugi zaś w poziomie parteru, doświetlający pokój dzienny. Obecna podczas kontroli R. M. – właścicielka przedmiotowego budynku, oświadczyła, iż został on wybudowany w 1975r. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy o pozwoleniu na budowę z dnia 9.07.1975r. Strona dodała, iż okno doświetlające pokój dzienny znajduje się w tym miejscu od czasu wybudowania budynku, natomiast okno na poddaszu zostało wykonane w 1985r. W dniu 5.02.2009r. R. M., po zapoznaniu się z aktami sprawy, oświadczyła, że w/w obiekt wybudowano w czasie, gdy sąsiednia działka była niezabudowana, zaś jego rozbudowa miała miejsce kilka lat po wybudowaniu. Zdaniem R. M. decyzja Naczelnika Gminy z dnia 9.08.1975r. dotyczy budowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odwołanie od w/w decyzji z dnia [...] wniósł A. W. , domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia oraz nakazania R. M. zamurowania otworów okiennych materiałem niepalnym – cegłą, jak również wymurowania ścianki ogniowej. Zdaniem skarżącego południowa ściana spornego budynku znajduje się dokładnie w granicy nieruchomości, a nadbudowa, w czasie której wykonano okno na poddaszu, była nielegalna. Tym samym przedmiotowy obiekt został zrealizowany niezgodnie z przepisami aktualnego i uprzednio obowiązującego prawa budowlanego. Decyzją z dnia [...], znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy, odnosząc się do decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu podniósł, iż rozstrzygnięcie to – wbrew twierdzeniom R. M. – nie może dotyczyć zarówno budowy nowego budynku mieszkalnego, jak i wspominanej przez strony rozbudowy. Jakkolwiek w pkt 3 powołanej decyzji znajduje się odręczna adnotacja sugerująca możliwość rozbudowy obiektu, to nie jest ona czytelna i jednoznaczna. Jednocześnie z oświadczenia R. M. z dnia 5.02.2009r. wynika, iż kilka lat po wybudowaniu obiektu podwyższono ścianę wschodnią budynku i zmieniono dach z jednospadowego na dwuspadowy. Zdaniem A. W. wykonano wówczas także sporny otwór okienny w poddaszu. Mając na uwadze powyższe organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż wykonane po wybudowaniu nowego budynku roboty budowlane, w wyniku których południowa ściana szczytowa budynku mieszkalnego przestała spełniać wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego, należy zakwalifikować jako samowolne. Z tego też względu na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie znajduje przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994r., który odwołuje się do art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy, stosowanego wówczas, gdy roboty budowlane zostały wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę lub przepisów. Organ odwoławczy, podnosząc, iż R. M. nie przedłożyła załączników do wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę budynku tj. projektu i szkicu sytuacyjnego, stwierdził, iż uniemożliwia to ustalenie, czy południowa ściana szczytowa usytuowana jest zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Dokonując jednakże analizy zgodności przedmiotowej ściany szczytowej z przepisami techniczno – budowlanymi obowiązującymi w dacie budowy obiektu, jak i w dacie samowolnie wykonanych następnie robót budowlanych, ustalono, że wykonane roboty naruszały przepisy § 20 ust. 2 i ust. 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29.06.1966r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.Bud. Nr 10, poz. 44) (Dz.U. z 1966r, Nr 26, poz. 157), obowiązującego w dacie budowy budynku mieszkalnego. Podkreślono, iż wbrew twierdzeniu organu I instancji minimalna odległość budynku nieosłoniętego ścianą przeciwpożarową od granicy winna wynosić 4 m od tej granicy, a nie 2 m. Błąd ten nie wpływa jednakże na inne rozstrzygnięcie sprawy. Minimalna odległość bezspornie nie została bowiem zachowana, jako że przedmiotowy budynek usytuowano przy granicy działki. Z kolei określenie, że ściana południowa tego obiektu usytuowana jest przy granicy nieruchomości podyktowane jest faktem rozbieżnego wskazywania przez strony jej przebiegu. Mianowicie A. W. podnosi, że przedmiotowa ściana usytuowana jest dokładnie w granicy, a R. M. oświadcza, że budynek usytuowany jest w odległości około 0,5 m od granicy. Odnosząc się do legalności otworu usytuowanego na poziomie poddasza organ podniósł, iż jego wykonanie naruszało przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3.07.1980r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r., nr 17, poz. 62). Regulacja ta znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na twierdzenia stron odnośnie daty powstania tego otworu. Organ II instancji stwierdził także, iż usytuowanie przedmiotowej ściany szczytowej budynku – niespełniającej wymogów przeciwpożarowych – przy granicy nieruchomości, narusza § 12 ust. 1 aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Z kolei nakaz wypełnienia luksferami powiększonego otworu w poziomie parteru jest podyktowany dyspozycją § 57 ust. 2 cyt. rozporządzenia z dnia 12.04.2002r. Zapewnienie prawidłowego oświetlenia dziennego w pomieszczeniu pokoju przeznaczonego na pobyt ludzi można również osiągnąć poprzez zamurowanie otworu w ścianie południowej i wykonanie dodatkowego otworu okiennego w ścianie wschodniej przedmiotowego budynku, o czym zasadnie orzekł organ I instancji. Ustosunkowując się do żądania A. W. dotyczącego wymurowania ścianki ogniowej, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z § 79 powoływanego zarządzenia z dnia 29.06.1966r. elementy wykonane z materiałów niepalnych mogą w uzasadnionych przypadkach przechodzić ponad ścianą przeciwpożarową. Wskazano, iż poza lico ściany nie wystają palne elementy konstrukcyjne, lecz wykonana z blachy wiatrówka. Ponadto przedmiotowy budynek pokryty jest płytami azbestowo-cementowymi – eternitem, który w świetle § 18 cyt. zarządzenia stanowi pokrycie niepalne, a po spełnieniu nakazu dokonania przeróbek ściana szczytowa będzie stanowić ścianę pełną. Tym samym brak jest podstaw by przyjąć, iż wystająca ok. 10 cm obróbka blacharska spowoduje zagrożenie pożarowe. Skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. W., domagając się uchylenia zakwestionowanego rozstrzygnięcia oraz nakazania dostosowania budynku R. M. do stanu zgodnego z prawem. Skarżący zarzucił, iż organy nadzoru budowlanego pominęły okoliczności mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a mianowicie fakt, iż przedmiotowy obiekt został nadbudowany w warunkach samowoli budowlanej, w wyniku której zlikwidowana została ścianka ogniowa. A. W. podniósł, iż nie zostało wszczęte postępowanie w sprawie nadbudowy budynku, co budzi jego wątpliwość. Ponadto R. M. stała się właścicielką działki nr 264/1 dopiero w 1992r., a zatem w dacie uzyskania pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku tj. 9.07.1975r. nie posiadała prawa do nieruchomości, z czego strona wyciąga wniosek, iż budynek został posadowiony niezgodnie z pozwoleniem na budowę (na niewłaściwej działce). Skarżący zadał szereg pytań m.in. jaka jest powierzchnia użytkowa budynku, dlaczego został pominięty fakt przerobienia pozwolenia na budowę, na jakim materiale zamontowana jest obróbka blacharska, w jaki sposób zamontowano okno w poddaszu i czy na jego wykonanie wymagana była zgoda właściciela działki sąsiedniej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.07.2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – a to art. 7 i 77 k.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy nadzoru budowlanego – co słusznie zauważył skarżący – nie objęły prowadzonym postępowaniem całości robót budowlanych wykonanych przy budynku mieszkalnym, znajdującym się na działce nr 264/1 w miejscowości T., gmina M. Jak wynika bowiem z oświadczenia A. W. z dnia 8.12.2008r. (K-I-6) oraz jego odwołania (K-II-2), w latach 80 – tych XX wieku została zrealizowana "nadbudowa" przedmiotowego obiektu, podczas której wykonano okno na poddaszu oraz zlikwidowano ściankę ogniową. Fakt rozbudowy potwierdza także właścicielka budynku – R. M. w złożonym w dniu 5.02.2009r. oświadczeniu, precyzując, iż "rozbudowa polegająca na podwyższeniu ściany wschodniej budynku i zmianie dachu jednospadowego na dwuspadowy nastąpiła kilka lat później od budowy budynku" (K-II-7). Robót budowlanych – wykonanych w wymienionym powyżej zakresie – organy zdają się w ogóle nie dostrzegać, ograniczając się jedynie do wskazania braku spełnienia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego przez południową ścianę szczytową budynku mieszkalnego, jej położenia w stosunku do granicy działki oraz wykucia otworu okiennego w poziomie poddasza. Znamienne przy tym pozostają stwierdzenia organu odwoławczego, iż "decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 9.08.1975r. dotyczyła budowy nowego budynku mieszkalnego, toteż wykonane następnie roboty przy przedmiotowym budynku, w wyniku których południowa ściana szczytowa budynku mieszkalnego przestała spełniać wymogi ściany oddzielenia przeciwpożarowego należy zakwalifikować jako samowolne". Odnosząc się do przedmiotowych robót organ miał niewątpliwie na myśli wskazywaną przez strony rozbudowę, na co wskazuje użycie określenia "w dacie samowolnie wykonanych następnie robót budowlanych, w tym wykucia otworu okiennego w poziomie poddasza". Podkreślono jednocześnie, iż udzielona przez Naczelnika Gminy Miedziana Góra decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu z dnia 9.07.1975r. nie może dotyczyć zarówno budowy nowego budynku mieszkalnego, jak i dokonanej następnie rozbudowy. Tymczasem, pomimo powyższych ustaleń co do samowolnie zrealizowanych robót budowlanych już po wybudowaniu budynku organ nie ustala w jakikolwiek sposób ich zakresu ograniczając się wyłącznie do ściany południowej przedmiotowego budynku. Wobec powyższego, zaskarżone rozstrzygnięcie, jak również poprzedzająca je decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie – przed wyjaśnieniem wszystkich okoliczności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dopiero bowiem po szczegółowym objęciu prowadzonym postępowaniem całości wykonanych samowolnie robót budowlanych możliwe będzie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. W tym miejscu godzi się podnieść, iż sformułowana w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej (materialnej) nakłada na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie administracyjne obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Konkretyzację powyższej zasady stanowi treść art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organy do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i wnikliwego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że brak ustaleń faktycznych odnośnie zakresu samowolnie zrealizowanych robót budowlanych, przesądza o niewyjaśnieniu przez organy administracji publicznej wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również świadczy o zebraniu materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący. W związku z powyższym stwierdzić trzeba, iż zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszyli przepisy postępowania administracyjnego – art. 77 § 1 k.p.a. oraz wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadę praworządności. Rozpoznając sprawę ponownie organy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą zgodnie z wymogami procedury administracyjnej postępowanie w niniejszej sprawie i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności zostanie ustalone kiedy i jakie roboty budowlane zostały zrealizowane w oparciu o pozwolenie na budowę, a które już po wybudowaniu budynku. Zadaniem organu będzie także ustalenie czy inwestor wykonał roboty budowlane polegające na nadbudowie, rozbudowie czy też przebudowie przedmiotowego budynku jak również okres, w jakim zostały one zrealizowane. Dopiero bowiem w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny będzie możliwe wydanie rozstrzygnięcia czyniącego zadość przepisom prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi o "przerobieniu" decyzji Naczelnika Gminy o pozwoleniu na budowę z dnia 9.07.1975r. wskazać należy, iż A. W. w żaden sposób nie uprawdopodobnił tej okoliczności, co czyni to twierdzenie bezzasadnym. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.