II SA/Ke 194/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2023 r. [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz W. L. kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z 25 stycznia 2023 r. znak: [...] 1.12.2022 Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB"), po rozpoznaniu zażalenia W. L., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. Z. (dalej "PINB") z 9 września 2022 r. znak: [...], którym z urzędu zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej, położonego na działce nr [...] w miejscowości G. D., gm. N. K. w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym nabycia nieruchomości o nr dz. [...] i [...] w drodze zasiedzenia przez M. M., które toczy się przed Sądem Rejonowym w Busku - Zdroju pod sygn. akt I Ns [...] wraz z geodezyjnym wyznaczeniem granic ww. działek. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy znak: [...] oraz znak: [...] pismem z 5 sierpnia 2022 r. W. L. zwrócił się do PINB o przeprowadzenie kontroli w sprawie samowoli budowlanej budynku mieszkalnego, do którego dobudowano kotłownię, taras oraz nadbudowano poddasze. W trakcie kontroli przeprowadzonej 7 września 2022 r. PINB stwierdził, że na ww. działce powstał murowany budynek mieszkalny parterowy z poddaszem użytkowym bez podpiwniczenia, na który inwestor nie posiada żadnych dokumentów. Uzyskano informacje, że pierwotnie sporny budynek znajdował się na działce nr ewid. [...]. Inwestorem tego obiektu jest M. M., a właścicielem gruntu wspólnota gruntowa. Obecnie trwa postępowanie o nabycie nieruchomości przez zasiedzenie. M. M. przedłożyła m.in. wniosek o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie z 26 lipca 2021 r. Budynek mieszkalny został wykonany w technologii murowanej, posiada parter i poddasze użytkowe, przyłącza wod.-kan. oraz prądu. Granice nie są skutecznie wyznaczone, dlatego brak jest możliwości pomiaru budynku względem granic. Budynek wybudowany jest przy budynku mieszkalnym drewnianym położonym na działce nr [...]. W budynku tym od strony wschodniej brak jest okien. Do protokołu kontroli W. L. wniósł o usunięcie spornego budynku ze względu na to, że częściowo jest wybudowany na działce nr [...], której jest użytkownikiem. Dodał, że pierwotna część budynku, tj. parter została wybudowana około 2005-2006 r., następnie wykonano nadbudowę poddasza. M. M. oświadczyła zaś, że na chwilę obecną nie jest właścicielką działki nr ewid. [...], jednak obecnie toczy się postępowanie sądowe o stwierdzenie nabycia tej nieruchomości przez zasiedzenie. Dodała, że w 1991 r. rozpoczęto roboty remontowo-budowlane trwające ok. 5-6 lat i dotyczyły nadbudowy poddasza użytkowego. Jednocześnie wniosła o zawieszenie postępowania do czasu ustanowienia własności gruntu, na którym usytuowany ww. budynek. Inwestor nie posiada żadnych pozwoleń dotyczących tego budynku. ŚWINB wskazał, że w aktach sprawy znajdują się m.in.: zaświadczenie Wójta [...] w N. K. z 16 marca 1998 r., zaświadczenie Burmistrza [...] i Gminy N. K. z 7 lipca 2021 r., wniosek M. M. z 26 lipca 2021 r. o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie oraz opinia dotycząca opracowania szkicu sytuacyjnego nieruchomości sporządzonego do sprawy sygn. akt I Ns [...] przygotowana przez biegłego sądowego z zakresu geodezji. W tych okolicznościach PINB postanowieniem z 9 września 2022 r. z urzędu zawiesił postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie. Rozpoznając sprawę w trybie zażaleniowym ŚWINB na podstawie pisma ze Starostwo Powiatowe w B. Z. z 30 listopada 2022 r. ustalił, że działka nr ewid. [...], zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. Z. z 5 października 2021 r. sygn. akt I NS [...] została podzielona na dwie działki nr [...] i nr [...]. Budynek, który pierwotnie był usytuowany na działce nr [...] po uprawomocnieniu się ww. orzeczenia znajduje się na działce nr [...]. Sąd pismem z 12 grudnia 2022 r. potwierdził, że postępowanie w sprawie o sygn. akt I Ns [...] dotyczy stwierdzenia zasiedzenia ww. działek z wniosku M. M.. Organ odwoławczy ocenił, że PINB właściwie uwzględnił fakt toczącego się przed Sądem postępowania o zasiedzenie nieruchomości, na których znajduje się sporny budynek. Zdaniem ŚWINB, nieuzasadnione byłoby na tym etapie nakazanie inwestorowi dokonania rozbiórki, gdy od zapadłego prawomocnego rozstrzygnięcia przed sądem cywilnym w sprawie o zasiedzenie nieruchomości zależeć będzie dalszy tok niniejszego postępowania. ŚWINB uznał zatem, że w tej sprawie postępowanie o zasiedzenie nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne - rozstrzygnięcie w przedmiocie zasiedzenia może wywrzeć istotny wpływ na sposób zastosowania przepisów o legalizacji na gruncie prawa administracyjnego i od jego wyniku będą zależne dalsze działania organu nadzoru budowlanego. W związku z powyższym po ustaleniu okoliczności faktycznych i prawnych przypisuje się wskazanemu zagadnieniu wstępnemu ustawowe przesłanki z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem ŚWINB, nie ulega wątpliwości, że toczące się przed Sądem postępowanie o stwierdzenia zasiedzenia ww. działek może w zależności od rozstrzygnięcia doprowadzić do tego, że inwestor uzyska prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a taki warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do argumentów wnoszącego zażalenie ŚWINB podkreślił, że zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków, budynek skarżącego na działce [...] przylega do spornego budynku, a granica między działkami, które aktualnie stanowią własność wspólnoty gruntowej przebiega przez budynek skarżącego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie ŚWINB wniósł W. L., zarzucają temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie pobieżnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało dokonaniem błędnych ustaleń faktycznych i przyjęciem, że rozstrzygnięcie sprawy o zasiedzenie działek nr [...] i nr [...] stanowi zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie może mieć istotny wpływ na sposób zastosowania przepisów o legalizacji; - art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i zawieszenie postępowania w sprawie budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, położonego na działce nr [...] w m. Grotniki Duże gm. N. K. do czasu rozpoznania zagadnienia wstępnego dotyczącego zasiedzenia działek nr [...] i nr [...] przez inwestor. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ŚWINB, ewentualnie uchylenie w całości postanowienia organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia PINB, zwrotu kosztów postępowania sądowego, a także rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że między sprawą o zasiedzenie nieruchomości przez inwestora zmierzającego do nabycia tytułu własności, a postępowaniem prowadzonym przez PINB w sprawie samowoli budowlane nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy, nakładający na organ obowiązek zawieszenia postępowania. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zdaniem skarżącego, sprawa o zasiedzenie nieruchomości to nie jest zagadnienie prawne lecz faktyczne, bowiem postanowienie w sprawie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie ma charakter deklaratoryjny, potwierdzający stan faktyczny, który nastąpił z mocy prawa po upływie określonego czasu. Stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ i wydanie decyzji. Organ nie może tym samym, zawieszając postępowanie administracyjne oczekiwać na ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych, które w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa może samodzielnie ustalić. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie ŚWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, którym z urzędu zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno - budowlanej, położonego na działce nr [...] w miejscowości G. D., gm. N. K. w związku z toczącym się postępowaniem dotyczącym nabycia nieruchomości o nr dz. [...] i [...] w drodze zasiedzenia przez M. M., które toczy się przed Sądem Rejonowym w Busku - Zdroju pod sygn. akt I Ns [...] wraz z geodezyjnym wyznaczeniem granic tych działek. Podstawę prawną wydanych postanowień stanowił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organy obu instancji uznały, że rozpatrzenie sprawy dotyczącej zasiedzenia działek o nr [...] i [...] stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w przedmiocie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] (obecnie nr [...]). W ocenie Sądu stanowisko organów jest błędne. Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Powołany przepis określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania, co oznacza, iż w razie wystąpienia tej przesłanki organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA [...], LEX nr 45706, wskazał, że zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, a zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ musi zatem ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej, przy czym zależność ta musi być bezpośrednia. Przemawia za tym istota instytucji zawieszenia postępowania, która tamuje bieg i wstrzymuje ciągłość postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu podkreśla się, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, W. 1989r., s. 127-128). O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 stycznia 2009r., sygn. akt III SA/Lu [...]). Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 19 lipca 2018 r., I OSK [...]). Uzyskanie takiego rozstrzygnięcia w odniesieniu do prawa własności lub innego tytułu prawnego do gruntu, który może mieć wpływ na istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest zaś wymagane w postępowaniu dotyczącym legalności budowy budynku mieszkalnego. Wydanie decyzji w sprawie legalności budowy tego obiektu nie jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia przez właściwy sąd wniosku o zasiedzenie. Nie zachodzi tu związek przyczynowy, o jakim wyżej mowa, ponieważ aktualnie nie istnieje dowód na potwierdzenie, że inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co oznacza, że nie istnieje przeszkoda prawna do wydania decyzji kończącej sprawę. Oczywistym przy tym jest, że wynik innego postępowania w przyszłości może mieć wpływ na dowodzenie przez skarżącą, iż dysponuje nieruchomością na cele budowlane, co nie przesądza jednak o istnieniu zagadnienia wstępnego. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, orzeczenie o zasiedzeniu ma charakter deklaratoryjny, tj. taki który jedynie potwierdza istnienie określonego uprawnienia, które to uprawnienie powstało w przeszłości i wymaga ustalenia dokładnego momentu od kiedy dany podmiot stał się właścicielem nieruchomości przez zasiedzenie w wyniku upływu stosownych terminów. Tak więc, takie orzeczenie nie decyduje o istnieniu prawa, a jedynie je potwierdza dla celów dowodowych. Zatem dopóki nie zapadnie orzeczenie o zasiedzeniu, dopóty strona nie może skutecznie powoływać się wobec osób trzecich, w tym przed organami nadzoru budowlanego, że jest właścicielem danej nieruchomości. W ocenie Sądu organy błędnie stwierdziły w niniejszej sprawie istnienie bezpośredniego związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy prowadzonej przez PINB odnośnie samowolnego wybudowania budynku mieszkalnego, a sprawą o zasiedzenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] toczącą się przed Sądem Rejonowym w Busku - Zdroju pod sygn. akt I Ns [...]. Wystąpienie z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia spornej nieruchomości nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż to, czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma również znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak inwestor nie potrafi wykazać się prawem do nieruchomości i nie jest w stanie złożyć wymaganego oświadczenia, oznacza to, iż nie mógłby uzyskać w tych warunkach pozwolenia na budowę, tym bardziej więc nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło go w sytuacji, gdy samowolnie wybudował obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa [...]). W. również zauważyć, że prowadzone postępowanie sądowe w sprawie o zasiedzenie nieruchomości mogłoby doprowadzić do całkowitego zablokowania postępowania prowadzonego na podstawie ustawy Prawo budowlane. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych organy nadzoru budowlanego nie mogą i nie mają obowiązku, aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności, które niekiedy mogą toczyć się przez wiele lat. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż brak było podstaw do zawieszenia postępowania. Fakt zainicjowania przez inwestora sporu cywilnego - niezależnego od prowadzonego postępowania w sprawie niniejszej - nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania. Pomiędzy postępowaniem dotyczącym legalności budowy budynku mieszkalnego, a postępowaniem o zasiedzenie nieruchomości nie istnieje taki związek przyczynowy, który uniemożliwiałby wydanie rozstrzygnięcia w sprawie oceny legalności budowy tego obiektu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji (pkt I sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Na koszty te, w łącznej wysokości [...] zł, złożyły się: wpis od skargi - [...] zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa - [...] zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika - [...] zł.