II SA/Ke 2/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2009 roku sprawy ze skargi Spółka "A" z siedzibą w K. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 31 października 2008r. znak: WINB-WOA-7144/6/1/31/08 w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółki "A" w K. kwotę 774 (siedemset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 2/09 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania Spółka "A" w K. od decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nakazującej Spółka "A" w K. doprowadzenie hali produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr [...] w K. przy ul. [...], w terminie do 31 grudnia 2008r., do odpowiedniego stanu technicznego poprzez usunięcie nieprawidłowości konstrukcji nośnej hali produkcyjnej, wynikających z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej w lutym 2008 r. przez Z. K. oraz A. Sz., poprzez: - zaopatrzenie spustów wody z dachu do wnętrza hali w ogrzewacze topiące lód utrudniający spływ wody z dachu do rur spustowych, dokonanie konserwacji pokrycia dachu polegającej na szczegółowym przeglądzie płyt wraz ze stalowymi markami oraz obwodowych żeber usztywniających, w rachubę wchodzi chemiczne zabezpieczenie prętów zbrojeniowych przed dalszą korozją oraz uzupełnienie zbrojenia w przypadkach zbytnich ubytków korozyjnych, sprawdzenie stanu spoin montażowych stalowych marek łączących płyty dachowe (oznaczone w ekspertyzie P2 do P9) pomiędzy sobą oraz do konstrukcji stalowej dźwigarów blachownicowych i rozpory oznaczonej w ekspertyzie BD4, wykonanie przeglądu łączników oznaczonych w ekspertyzie TA z blach kątowych łączących w narożach środniki dźwigarów blachownicowych oznaczonych w ekspertyzie IIB; jeżeli są uszkodzone należy je wzmocnić stosownie do uszkodzenia i zabezpieczyć przed korozją, wzmocnienie stalowych elementów rozporowych oznaczonych w ekspertyzie HD4, których węzły górne uległy przemieszczeniom (obniżeniom), zabezpieczenie modułów narożnych przed zmianą geometrii w planie (podstawy ostrosłupa ściętego) poprzez zastosowanie przekątnych stężeń, wykonanie - w celu poprawy eksploatacji podwieszanych suwnic – dodatkowych stężeń pionowych przechwytujących siły hamowania podłużnego i lokalizujących siły w obrębie najbliższych słupów sąsiadujących ze stężeniami oraz uzupełnienie stężenia hamownego w pasach dolnych stalowych dźwigarów blachownicowych, wbudowanie stalowego kształtownika wzdłuż ściany osłonowej uciąglającego zewnętrzny (odcinkowy) pas stężenia obwodowego, sprawdzenie sposobu połączenia prefabrykowanych płyt ściany osłonowej ze słupem oznaczonym w ekspertyzie IG. Na zewnętrznych gałęziach słupa powinny być zatopione marki stalowe, do których płyty ścienne powinny być przyspawane, w przypadku braku w/w połączeń należy wykonać połączenia, wykonanie konserwacji i zabezpieczenia skorodowanych śrub kotwiących głowicę do słupa oznaczonego w ekspertyzie IG, w przypadku braku zakotwienia głowicy w słupie oznaczonym w ekspertyzie IG, wzmocnienie go dodatkowym słupem stalowym, w razie potrzeby wzmocnienie również pozostałych słupów narożnych, sprawdzenie stanu technicznego i zabezpieczenie przed korozją wystających nad głowice żelbetowe śrub kotwiących głowice w gałęziach słupów, sprawdzenie i zakonserwowanie zakotwienia prefabrykowanych głowic w pozostałych słupach głównych, zwłaszcza w słupach skrajnych wzdłuż ścian zewnętrznych, wykonanie naprawy mechanicznie uszkodzonych gałęzi słupa oznaczonego w ekspertyzie 1 ID zabezpieczając odkryte fragmenty zbrojenia (sprawdzić stan odkrytego zbrojenia głównego) oraz uzupełniając uszkodzone fragmenty betonu, uciąglenie pasów dolnych blachownic pod głowicami słupów we wszystkich osiach torów podsuwnicowych tak, aby siły hamowania podłużnego przekazać na stężenia pionowe; uciąglenia należy wykonać również w osiach podłużnych hali nie zawierających torów podsuwnicowych oraz w osiach poprzecznych nie zawierających torów podsuwnicowych, sprawdzenie stanu technicznego oraz dokonanie stosownych napraw i zabezpieczeń połączeń między blachownicami wszystkich segmentów spełniających rolę ściągu obwodowego podparcia dachowych modułów konstrukcyjnych, z zastrzeżeniem, że przed przystąpieniem do wykonania robót budowlanych należy przedłożyć w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego projekt budowlany remontu przedmiotowej hali, a wszelkie prace należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał Spółce "A" w K. doprowadzenie hali produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr [...] w K. przy ul. [...], w terminie do 30 kwietnia 2009r., do odpowiedniego stanu technicznego poprzez usunięcie nieprawidłowości konstrukcji nośnej hali produkcyjnej, wynikających z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej w lutym 2008r. przez Z. K. oraz A. Sz., tj.: - zaopatrzyć spusty wody z dachu do wnętrza hali w ogrzewacze topiące lód utrudniające spływ wody z dachu do rur spustowych, - dokonać remontu pokrycia i konstrukcji dachu hali, obejmującego naprawę płyt dachowych ze szkła piankowego zespolonych za pomocą stalowych marek ze stalową konstrukcją nośną i chemiczne zabezpieczenie prętów zbrojeniowych przed dalszą korozją oraz uzupełnienie zbrojenia w przypadkach zbytnich ubytków korozyjnych, - wzmocnić stosownie do uszkodzenia i zabezpieczyć przed korozją uszkodzone spoiny montażowe stalowych marek łączących płyty dachowe (oznaczone w ekspertyzie P2 do P9) pomiędzy sobą oraz łączących te płyty do konstrukcji stalowej dźwigarów blachownicowych ( bikonstrukcji) i rozpór oznaczonych w ekspertyzie IID4, - wzmocnić stosownie do uszkodzenia i zabezpieczyć przed korozją uszkodzone łączniki (oznaczone w ekspertyzie ZA) z blach kątowych łączące w narożach środniki dźwigarów blachownicowych ( oznaczonych w ekspertyzie IIB) oraz spoiny montażowe pachwinowe , - wzmocnić stalowe elementy rozporowe (oznaczone w ekspertyzie IID4), których węzły górne uległy przemieszczeniom (obniżeniom), rozpory w narożach: lG oraz 11G, - zabezpieczyć moduły narożne przed zmianą geometrii w planie (podstawy ostrosłupa ściętego) poprzez zastosowanie przekątnych stężeń, zgodnie z rys. 14 i 19 ekspertyzy, - wykonać (według schematu pokazanego na rys. 14,15,16 ekspertyzy) dodatkowe stężenia pionowe przechwytujące siły hamowania podłużnego i lokalizujące siły w obrębie najbliższych słupów sąsiadujących ze stężeniami, - uzupełnić (według schematu pokazanego na rys. 14 ekspertyzy) stężenia hamowne w pasach dolnych stalowych dźwigarów blachownicowych w celu przekazania poprzecznych sił poziomych od hamowania poprzecznego wózka suwnicy na słupy główne, - wbudować stalowy kształtownik wzdłuż ściany osłonowej uciąglający zewnętrzny (odcinkowy) pas stężenia obwodowego (według koncepcji z rys. 17 ekspertyzy), - w przypadku braku połączeń prefabrykowanych płyt ściany osłonowej ze słupem oznaczonym w ekspertyzie IG za pomocą zatopionych na zewnętrznych gałęziach słupa marek stalowych wykonać te połączenia, - wykonać konserwację połączenia głowicy ze słupem 1G, - wykonać konserwację i zabezpieczyć skorodowane śruby kotwiące głowicę do słupa oznaczonego w ekspertyzie 1G, - w przypadku braku zakotwienia głowicy w słupie oznaczonym w ekspertyzie 1G, wzmocnić go dodatkowym słupem stalowym (według koncepcji podparcia -rys 18 ekspertyzy), w razie potrzeby wzmocnić również pozostałe słupy narożne, - zabezpieczyć przed korozją wystające nad głowice żelbetowe śruby kotwiące głowice w gałęziach słupów, - zakonserwować zakotwienia prefabrykowanych głowic w pozostałych słupach głównych, zwłaszcza w słupach skrajnych wzdłuż ścian zewnętrznych, - wykonać naprawy mechanicznie uszkodzonych gałęzi słupa oznaczonego w ekspertyzie 11D zabezpieczając odkryte fragmenty zbrojenia (sprawdzić stan odkrytego zbrojenia głównego) oraz uzupełniając uszkodzone fragmenty betonu betonem B 40, - uciąglić (np. wg koncepcji pokazanej na rys. 15 ekspertyzy) pasy dolne blachownic pod głowicami słupów we wszystkich osiach torów podsuwnicowych, w osiach podłużnych hali nie zawierających torów podsuwnicowych: D (na odcinku 5-10); F (3-10) oraz w osiach poprzecznych nie zawierających torów podsuwnicowych, tj. osi 2 ( na odcinku A-F) - rys. 14 ekspertyzy, - dokonać stosownych napraw i zabezpieczeń połączeń między blachownicami w narożach wszystkich segmentów spełniających rolę ściągu obwodowego podparcia dachowych modułów konstrukcyjnych, z zastrzeżeniem, że przed przystąpieniem do wykonania w/w robót należy opracować szczegółowy projekt budowlany remontu przedmiotowej hali uwzględniający możliwość etapowej realizacji tych robót remontowych oraz dokładnie określający technologię i sposób ich wykonania, a wszelkie prace należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia do kierowania robotami budowlanymi. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że wymienioną na wstępie decyzję organ I instancji wydał na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3, art.81 ust.1 pkt 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i art. 104 kpa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka "A" w K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca spółka podniosła, że z uwagi na duży zakres remontu oraz konieczność opracowania dokumentacji projektowej wykonawczej określony w zaskarżonej decyzji termin wykonania jest zbyt krótki, a ponadto skoro w przedłożonej ekspertyzie technicznej przedmiotowego budynku produkcyjnego, jej autorzy nie wskazali na konieczność wykonania całości zaleceń w jak najkrótszym możliwie terminie, to zakres nakazanych prac remontowych powinien ( po konsultacji z autorami ekspertyzy ), uwzględnić możliwość etapowej ich realizacji. Według autora odwołania, powyższe zadanie inwestycyjne musi być poprzedzone nie tylko zgromadzeniem odpowiednich środków finansowych, ale również wykonaniem projektu z ustaleniem kolejności zadań do wykonania zawartych w decyzji, a także znalezieniem odpowiedniego wykonawcy robót remontowych. Skarżąca Spółka podniosła, że obecnie nie ma możliwości wstrzymania produkcji, ponieważ zobowiązana jest do wieloletnich terminowych dostaw produktów dla odbiorców krajowych i zagranicznych, a nie uwzględnienie odwołania może spowodować zwolnienia grupowe i zamknięcie zakładu, co spowoduje wzrost bezrobocia w K. Jednocześnie autor skargi poinformował, że zgodnie z zawartym w ekspertyzie na stronie 15 punktem 1 ( stwierdzającym, że eksploatacja hali jest możliwa pod warunkiem bieżącego uprzątania śniegu z pól między świetlikami modułów konstrukcyjnych dachu), zobowiązuje się wykonywać odśnieżanie dachu, do chwili zrealizowania wszystkich punktów decyzji. Rozpatrując powyższe odwołanie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że w dniu w dniu 3 stycznia 2008 r. pracownicy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili z urzędu kontrolę na działce nr [...] w K., gdzie zlokalizowana jest hala produkcyjna Spółki "A" w K. Według oceny organu kontrolującego, obiekt ten wykonany jest na siatce słupów nośnych 18,0 x 18,0 m, jego ściany zewnętrzne wykonano z elementów prefabrykowanych, a pokrycie dachu stanowią 4 warstwy papy asfaltowej na lepiku. Podczas kontroli, której celem było sprawdzenie, czy prowadzona jest dla tego obiektu książka obiektu budowlanego oraz czy przeprowadzane są okresowe kontrole stanu technicznego wynikające z art. 62 Prawa budowlanego, uczestniczący w kontroli przedstawiciele właściciela przedmiotowej hali przedłożyli następujące dokumenty: protokół 5 - letni okresowej kontroli stanu technicznego z września 2003 roku, aktualne protokoły z okresowej kontroli przewodów kominowych, protokoły z przeglądu instalacji gazowych oraz protokoły z przeglądu instalacji elektrycznej, a także protokół z rezystancji w obwodach instalacji elektrycznej. Nie przedłożono natomiast protokołu z kontroli stanu technicznego obiektu jednorocznego oraz okresowego protokołu z kontroli stanu technicznego obiektu - do 30 listopada. Organ odwoławczy podał, że kontrola wykazała, że nie uzupełniona jest książka obiektu budowlanego i zobowiązano przedstawiciela właściciela hali do przedłożenia w Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w terminie do 31 stycznia 2008r. brakujących protokołów oraz uzupełnionej książki obiektu budowlanego. Organ II instancji wskazał, że w wyznaczonym terminie, tj. w dniu 30 stycznia 2008 r. złożono w organie I instancji "półroczny" protokół z okresowej kontroli stanu technicznego sprawności obiektu budowlanego, w którym stwierdzono, że stan techniczny konstrukcji nośnej obiektu budzi zastrzeżenia z uwagi na występowanie szczelin pomiędzy głowicami słupów a belkami podsuwnicowymi. Zalecono wykonanie ekspertyzy technicznej konstrukcji nośnej hali, w której należy określić występujące nieprawidłowości oraz wskazać sposób wzmocnienia hali. Ekspertyza ta została sporządzona przez Z. K. i A. Sz. i złożona w organie I instancji w dniu 11 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z analizy akt sprawy wynika, iż nakaz doprowadzenia hali produkcyjnej do odpowiedniego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych w ekspertyzie nieprawidłowości jest zasadny. Przytaczając treść art. 61 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy podkreślił, że w czasie użytkowania, obiekty budowlane o powierzchni dachu przekraczającej 1.000 m2, tak jak przedmiotowa hala produkcyjna, powinny być przez właściciela lub zarządcę poddawane kontroli: okresowej, co najmniej dwa razy w roku, w terminach do 31 maja oraz do 30 listopada, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego: elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu, instalacji i urządzeń służących ochronie środowiska, instalacji gazowych oraz przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych); okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów; bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury. Protokoły z tych kontroli obiektu budowlanego powinny być dołączone do książki obiektu budowlanego, stanowiącej dokument przeznaczony do zapisów dotyczących przeprowadzanych badań i kontroli stanu technicznego, remontów i przebudowy, w okresie użytkowania obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że ze względu na stwierdzony - podczas kontroli dotyczącej stanu technicznego hali produkcyjnej zlokalizowanej na działce nr [...] w K. przy ul. [...] brak wymaganych ustawą Prawo budowlane protokołów, tj. protokołu z kontroli stanu technicznego obiektu jednorocznego oraz protokołu z kontroli stanu technicznego obiektu - do 30 listopada, jak również z uwagi na fakt, że nie uzupełniona jest książka obiektu budowlanego, organ zasadnie ukarał i zobowiązał odpowiednie osoby do uzupełnienia tych braków. Przedłożony w organie I instancji protokół z dnia 23 stycznia 2008r. z okresowej kontroli stanu technicznego sprawności obiektu budowlanego, ze względu na jego zalecenia, uzupełniony został przedłożoną w dniu 11 kwietnia 2008r. ekspertyzą techniczną konstrukcji nośnej przedmiotowej hali. Ponieważ w ekspertyzie tej określono występujące nieprawidłowości świadczące o nieodpowiednim stanie technicznym tego obiektu, przez co może on zagrażać nie tylko życiu lub zdrowiu ludzi, ale i bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, organ I-szej instancji zasadnie, wydaną w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994r. decyzją, nakazał doprowadzenie hali produkcyjnej do odpowiedniego stanu technicznego poprzez usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości konstrukcji nośnej hali produkcyjnej. Organ II instancji wyjaśnił, że ze względu na fakt, że przedłożona ekspertyza w rozdziale 4 dotyczącym aktualnego stanu technicznego hali wykazała, że przy kilkakrotnym naprawianiu przeciekającego pokrycia dachu hali istotnym błędem była rezygnacja ze zdjęcia starego pokrycia wraz z nasiąkniętymi płytami pilśniowymi, przez co nie usunięto warunków sprzyjających korozji elementów stalowych, jak również wykazano, że w dalszym ciągu występują przecieki pokrycia dachowego, należy w pierwszej kolejności usunąć przyczyny powodujące pogarszanie się stanu technicznego obiektu, ocenić stan techniczny elementów konstrukcyjnych oraz ich połączeń, a w następnej kolejności likwidować wykazane w ekspertyzie nieprawidłowości. Mając na uwadze powyższe, jak również z uwagi na fakt, że według oceny organu odwoławczego termin wykonania nakazu doprowadzenia przedmiotowej hali produkcyjnej do odpowiedniego stanu technicznego, wynikającego z decyzji organu I instancji, jest zbyt krótki należało zaskarżoną decyzję zmienić w zakresie terminu wykonania, jak również zmienić i uzupełnić w części określającej nakazane do wykonania roboty budowlane dotyczące remontu konstrukcji hali. Nie zwalnia to jednak właściciela lub zarządcy od spełniania obowiązków wynikających z art. 61 ustawy Prawo budowlane, w przypadku wystąpienia w okresie jesienno - zimowym czynników atmosferycznych. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że w przypadku ujawnienia okoliczności uzasadniających wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 66 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane, organ administracji nie jest związany brakiem środków finansowych potrzebnych do wykonania nakazanych robót remontowych, bowiem decyzja nie rozstrzyga o sposobach finansowania wykonania robót, a jedynie o obowiązku usunięcia niewłaściwego stanu technicznego obiektu i uprawnienie organu administracji wynikające z wymienionego przepisu stanowi podstawę do ingerencji w działanie właściciela czy zarządcy obiektu niezależnie od jego woli. Sposób zaś wykonania prac remontowych wynikał będzie ze sporządzonego szczegółowego projektu budowlanego remontu przedmiotowej hali uwzględniającego możliwość etapowej realizacji tych robót. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka "A" w K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca Spółka zarzuciła: 1) naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez: a) wydanie nakazu doprowadzenia hali produkcyjnej do odpowiedniego stanu technicznego - w terminie do 30 kwietnia 2009r., w sytuacji gdy zgodnie z ekspertyzą techniczną konstrukcji nośnej hali produkcyjnej, przedłużenie eksploatacji hali wymaga okresowej systematycznej konserwacji elementów konstrukcji, a eksploatacja hali zimą jest możliwa pod warunkiem bieżącego uprzątania śniegu z pól miedzy świetlikami modułów konstrukcyjnych dachu, b) dowolne, nieprawidłowe określenie terminu wykonania nakazu obiektywnie niemożliwego do realizacji, gdyż nie uwzględniono uwarunkowań techniczno- organizacyjnych i specyfiki realizacji tego rodzaju robót, w szczególności normalnego okresu prowadzenia i realizacji tego rodzaju prac inwestycyjnych (począwszy od wykonania projektu do wyboru wykonawcy i przeprowadzenia prac) oraz nie wzięto pod uwagę dodatkowych utrudnień i niebezpieczeństw wynikających z nakazu prowadzenia prac w okresie zimowym, co jest technicznie utrudnione, ekonomicznie nieuzasadnione i nie jest zalecane dla tego typu inwestycji, a co więcej wiąże się z dodatkowymi kosztami oraz znacząco dezorganizuje i utrudnia pracę zakładu, c) niepowołanie w zaskarżonej decyzji, jakie normy i warunki techniczne w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zostały naruszone, z których ma wynikać nieodpowiedni stan techniczny budynku, w szczególności uzasadniający przeprowadzenie w tak krótkim okresie zimowym nakazanych rozległych prac budowlanych; d) ograniczenie się w wydanej decyzji do dowolnego powoływania tez z ekspertyzy technicznej konstrukcji nośnej hali produkcyjnej, bez podania uzasadnienia, a w szczególności naruszonych norm i warunków technicznych, 2) naruszenie art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa - poprzez niezbadanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, polegające w szczególności na przyjęciu, że hala produkcyjna zlokalizowana na działce nr [...] w K. przy ul. [...], jest w nieodpowiednim stanie technicznym, w sytuacji gdy zgodnie z ekspertyzą techniczną konstrukcji nośnej hali produkcyjnej, przedłużenie eksploatacji hali wymaga okresowej systematycznej konserwacji elementów konstrukcji, a eksploatacja hali zimą jest możliwa pod warunkiem bieżącego uprzątania śniegu z pól miedzy świetlikami modułów konstrukcyjnych dachu oraz poprzez niewyjaśnienie i niepowołanie w decyzji, niezachowanie jakich norm i warunków technicznych stanowi o nieodpowiednim stanie technicznym budynku, uzasadniającym wydanie nakazu, a także poprzez niezbadanie, czy realizacja nakazu jest możliwa w okresie sześciu miesięcy, 3) naruszenie art. 139 kpa, polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, poprzez uzupełnienie rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie nałożenia dodatkowych obowiązków do wykonania przy remoncie konstrukcji hali, jak również poprzez wyznaczenie krótszego terminu do ich wykonania (tj. 6 miesięcy - w okresie zimowym) niż wyznaczony decyzją Inspektora Nadzoru Budowlanego (ponad 6 miesięcy), w sytuacji zmiany podstawy prawnej wydanej decyzji, z której wynika, że obiekt budowlany nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, co ewentualnie w określonych dodatkowych okolicznościach mogłoby stanowić podstawę do nakazania i prowadzenia niezwłocznych prac - w tak krótkim terminie. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podniosła, że w ekspertyzie technicznej przedmiotowego budynku jej autorzy nie wskazali na konieczność wykonania zaleceń w najkrótszym możliwym terminie, zasadne jest zatem podzielenie robót budowlanych, po konsultacji z autorami ekspertyzy, na etapy wykonawcze. Skarżąca zarzuciła, że organ II instancji zmienił podstawę prawną decyzji pomijając art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wobec czego należy przyjąć, że w jego ocenie hala produkcyjna nie zagraża życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowisku. Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2001 r. w sprawie o sygn. IV SA 1103/99 autor skargi wskazał, że organ nadzoru może uznać za nieodpowiedni stan techniczny wówczas, gdy ujawniony stan obiektu narusza wymagania wynikające z określonych przepisów i tylko w takim przypadku organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek. Przyjęcie odmiennej koncepcji, tj. uznanie, iż stan nieodpowiedni nie jest równoznaczny z naruszeniem określonej normy prawnej, oznaczałoby w istocie uprawnienie do nakładania obowiązków na właściciela obiektu nie wynikających wprost z przepisów prawa. Skarżąca Spółka podniosła, że aktualna sytuacja na rynku projektowym oraz wykonawczym nie daje możliwości opracowania dokumentacji projektowej, jak również wykonania wzmocnienia hali w wyznaczonym terminie. Terminy wykonania poszczególnych etapów robót winien określać szczegółowy projekt budowlany wzmocnienia hali, a co więcej, przy ustaleniu terminu należało uwzględnić uwarunkowania pracy zakładu, spółka nie jest bowiem w stanie wstrzymać produkcji w hali, gdyż wiązałoby się to z faktyczną likwidacją działalności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy jednak podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, organ administracji zasadnie nałożył na Spółkę "A" w K., obowiązek doprowadzenia hali produkcyjnej przy ul. [...] w K. do odpowiedniego stanu technicznego, w oparciu o art. 66 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.06.156.1118 ze zm.). Ze znajdującej się w aktach ekspertyzy technicznej hali produkcyjnej w sposób jednoznaczny wynika bowiem, obiekt ten pozostaje w złym stanie technicznym. Autorzy powyższej ekspertyzy wskazali, że przedłużenie eksploatacji hali wymaga okresowej, systematycznej konserwacji elementów konstrukcji, a w szczególności połączeń głowic ze słupami, przewiązek słupów głównych oraz połączeń konstrukcji stalowej z głowicami, przy czym w przyszłości nie da się uniknąć zmiany konstrukcji nośnej pokrycia dachowego na pokrycie zgodne z aktualnymi normami. Wskazane jest również przeprowadzenie zmiany pokrycia dachowego wraz z termomodernizacją hali. Z opinii tej wynika także, iż: 1. w chwili obecnej nie można dopuścić do praktycznie jakiegokolwiek zalegania śniegu na dachu, gdyż łączne obciążenie charakterystyczne dachu przyjęte w projektach niewiele przekracza aktualny stan obciążeń stałych (charakterystycznych) przeciążonego dachu, 2. długoletnie intensywne przeciekanie dachu oraz zamoknięte płyty pilśniowe leżące najprawdopodobniej bezpośrednio na płytach dachowych mogło doprowadzić do intensywnej korozji połączeń spawanych oraz degradacji ich nośności. Wyeliminowanie przecieków dachu po naprawie pokrycia z 2005r. przy jednoczesnym zastawieniu leżących na płytach dachowych zawilgoconych płyt pilśniowych, nie usunęło warunków sprzyjających korozji elementów stalowych, a zwłaszcza styków spawanych oraz zbrojenia obwodowych żeber żelbetowych płyt ze szkła piankowego, 3. porównując aktualne obciążenia charakterystyczne płyt dachowych z przyjętymi w projektach oraz biorąc pod uwagę specyficzną konstrukcję prefabrykatów, stan techniczny płyt i połączeń oraz fakt, że w projektach konstrukcję płyt oraz zbrojenie zaprojektowano bardzo oszczędnie, można twierdzić, że płyty dachowe P2 do P4 znajdują się w stanie granicznym nośności i może dochodzić do przypadków lokalnych awarii (zwłaszcza przy obciążeniu śniegiem), 4. na skutek 40-letniej eksploatacji obiektu oraz długotrwałego lokalnego przeciekania dachu stan techniczny spoin montażowych może być bliski stanu granicznego nośności i sztywności (tzn. niektóre układy płyt mogą przestać spełniać rolę stężenia połaciowego), 5. wady konstrukcyjne obiektu, wymienione i opisane szczegółowo w pkt 4.7 ekspertyzy, powodują, że sztywność stężenia jest znacznie mniejsza od pierwotnie zakładanej w projekcie, co jest główną przyczyną zarysowania ścian zewnętrznych na stykach płyt i słupów oraz poziomego zarysowania ścian pomiędzy płytami. Ściany zewnętrzne hali wykazują spękania praktycznie we wszystkich krawędziach łączenia elementów prefabrykowanych (pkt 4.10 ekspertyzy), 6. niezbędny jest remont hali w zakresie wskazanym w ekspertyzie. Nakazanie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, o jakich mowa w art. 66 ust.1 Prawa budowlanego, łączy się nierozerwalnie z obowiązkami, jakie ciążą na właścicielu lub zarządcy obiektu, wynikającymi z art. 61 pkt 1 i 2 tej ustawy. Artykuł 61 ust.1 stanowi, że właściciel (zarządca) obiektu jest zobowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust.2, czyli w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, utrzymywać go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w art. 5 ust.1 pkt 1-7 ustawy, tj. między innymi zapewniając bezpieczeństwo konstrukcji. Jak wynika zatem z zacytowanych wyżej przepisów Prawa budowlanego, właściciel (zarządca) obiektu budowlanego jest obowiązany użytkować go w taki sposób, aby – między innymi obowiązkami - utrzymywać dobry stan techniczny konstrukcji, gwarantujący bezpieczeństwo. Wprawdzie ze znajdującej się w aktach ekspertyzy nie wynika wprost, że stan konstrukcji hali należącej do skarżącej Spółki zagraża aktualnie życiu lub zdrowiu ludzi bądź bezpieczeństwu mienia, niemniej jednak bezspornym jest, że stan ten nie jest odpowiedni, o czym świadczą wskazane w ekspertyzie liczne usterki i konieczność przeprowadzenia szeroko zakrojonych prac naprawczych. Potrzeby ich przeprowadzenia Spółka "A" w K. nie kwestionowała zresztą w toku postępowania administracyjnego. Z tych względów przyjęte w zaskarżonej decyzji ustalenie, że należący do skarżącej obiekt jest w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust.1 pkt 3 Prawa budowlanego, należy uznać za prawidłowe i znajdujące potwierdzenie w zebranych dowodach. Rację ma natomiast autor skargi zarzucając, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego reformując zaskarżone orzeczenie organu I-szej instancji, nałożył na Spółkę w decyzji z dnia [...] nowe obowiązki dotyczące remontu konstrukcji hali, naruszając w ten sposób art. 139 kpa. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Istota tego zakazu polega na tym, że organ odwoławczy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji na niekorzyść odwołującej się strony. Strona powinna mieć świadomość, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. Odwołujący się powinien bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez niego odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jego dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś przypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Organ odwoławczy rozpatrujący ponownie sprawę może bowiem bądź utrzymać w mocy decyzję dotychczasową, bądź też zmienić ją i wydać decyzję bardziej korzystną dla strony, która składała odwołanie. Dokonując porównania zakresu obowiązków nałożonych na skarżącą Spółkę przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] oraz obowiązków nałożonych w decyzji z dnia [...] przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należy uznać zarzut naruszenia art. 139 kpa za zasadny, jako że w dwóch przypadkach organ odwoławczy poszerzył zakres robót o nowe czynności, o których nie orzekał organ I-szej instancji. I tak w decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazano "dokonać konserwacji pokrycia dachu polegającej na szczegółowym przeglądzie płyt wraz ze stalowymi markami oraz obwodowych żeber usztywniających, w rachubę wchodzi chemiczne zabezpieczenie prętów zbrojeniowych przed dalszą korozją oraz uzupełnienie zbrojenia w przypadkach zbytnich ubytków korozyjnych". Organ odwoławczy zmieniając to rozstrzygnięcie, zobowiązał natomiast spółkę do "dokonania remontu pokrycia i konstrukcji dachu hali, obejmującego naprawę płyt dachowych ze szkła piankowego zespolonych za pomocą stalowych marek ze stalową konstrukcją nośną i chemiczne zabezpieczenie prętów zbrojeniowych przed dalszą korozją oraz uzupełnienie zbrojenia w przypadkach zbytnich ubytków korozyjnych." Z porównania zakresu prac wskazanych w decyzji organu I-szej i II-giej instancji wynika bezspornie, że organ odwoławczy rozszerzył ich zakres. Na mocy decyzji pierwszoinstancyjnej Spółka "A" w K. zobowiązana była jedynie do dokonania "konserwacji pokrycia dachu polegającej na szczegółowym przeglądzie płyt", podczas gdy w decyzji organu II instancji zobowiązano ją do "remontu", który miał obejmować nie tylko pokrycie dachu, ale także jego konstrukcję oraz naprawę płyt dachowych. Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem "remontu" należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym w doktrynie i utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bieżącą konserwacją można określić roboty polegające na wymianie jednych elementów na inne – nowe, bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2007 r. w sprawie OSK 460/06, LEX Nr 341271). Oczywiste jest zatem, że pomiędzy bieżącą konserwacją, do czego zobowiązał organ I-szej instancji, a remontem, którego przeprowadzenie nakazano w zaskarżonej decyzji, jest różnica o zasadniczym znaczeniu, przy czym remont obejmuje roboty budowlane o znacznie większym zakresie niż bieżąca konserwacja. Pomijając sprzeczność działania organu odwoławczego z treścią art. 139 kpa, podkreślić także należy, że nie znajduje ono uzasadnienia w ekspertyzie technicznej hali produkcyjnej, która w punkcie 5 pkt I ppkt 2 (str.16), wskazuje na konieczność podjęcia prac, które zakresem i opisem odpowiadały obowiązkowi nałożonemu przez organ I instancji. Analogiczny przypadek występuje w stosunku do zakresu prac dotyczących spoin montażowych. Organ I instancji nakazał bowiem jedynie "sprawdzić stan spoin montażowych stalowych marek łączących płyty dachowe (oznaczonych w ekspertyzie P2 do P9) pomiędzy sobą oraz do konstrukcji stalowej dźwigarów blachownicowych i rozpory oznaczonej w ekspertyzie BD4", zaś w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył obowiązek polegający na "wzmocnieniu stosownie do uszkodzenia i zabezpieczeniu przed korozją uszkodzonych spoin montażowych". Niezależnie od tego, co sugerowała w tym zakresie ekspertyza, treść art. 139 kpa nie pozwalała organowi odwoławczemu rozszerzyć zakresu prac, których wykonanie nakazywała decyzja organu I-szej instancji. Nie jest natomiast zasadny zarzut skargi, że organ II instancji określając termin wykonania nałożonych obowiązków, uczynił to w sposób mniej korzystny niż miało to miejsce w decyzji organu I instancji. W decyzji organu I-szej instancji z dnia [...] (a doręczonej 30 czerwca 2008r.) zobowiązano Spółka "A" w K., do wykonania obowiązków w terminie do 31 grudnia 2008 r., a więc Spółka miała na podjęcie czynności pół roku. Wydając decyzję z dnia [...] organ odwoławczy orzekł, że obowiązki powinny być wykonane do dnia 30 kwietnia 2009 r. co mając na uwadze fakt, iż obowiązek realizacji ostatecznej decyzji powstał od dnia w którym decyzja odwoławcza znalazła się w obrocie prawnym, czyli od daty doręczenia jej stronie (art. 110 kpa), co miało miejsce 4 listopada 2008r., powoduje, że w tym zakresie sytuacja prawna zobowiązanego nie pogorszyła się w porównaniu z rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym. Na wykonanie obowiązku organ odwoławczy przewidział bowiem także okres pół roku. Mając na uwadze powyższe, a zwłaszcza sposób, w jaki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w zaskarżonej decyzji modyfikacji obowiązków nałożonych przez organ I instancji, należy uznać że sytuacja skarżącej spółki uległa pogorszeniu w porównaniu do rozstrzygnięcia organu I instancji, przy czym organ odwoławczy nie wskazał, aby decyzja będąca przedmiotem odwołania rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. Stanowi to naruszenie art. 139 kpa i w konsekwencji musi prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o art. 152 p.p.s.a., zaś w pkt III – o art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: wynagrodzenie radcowskie w kwocie 240 zł., obliczone na podstawie § 13 ust.2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), kwota wpisu sądowego od skargi - 500 zł oraz 34 zł. tytułem opłat skarbowych od pełnomocnictwa i substytucji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając poczynione wyżej uwagi organ II instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa i przestrzegając zasady określonej w art. 139 kpa. Ponadto określając termin wykonania nałożonych obowiązków, organ weźmie pod uwagę ich zakres, uwzględni także możliwość etapowej ich realizacji oraz inne niezbędne okoliczności, tak, aby obiektywnie decyzja mogła zostać wykonana w zakreślonym terminie.