II SA/Ke 2/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2012r. sprawy ze skargi J.D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006 oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. D., utrzymał w mocy zaskarżoną przez niego decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...] o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2006. W uzasadnieniu organ podał, że do Biura Powiatowego ARiMR wpłynął w dniu 18 maja 2006 r. wniosek J. D. o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok 2006, w którym strona zadeklarowała do płatności dwanaście działek rolnych, oznaczonych literami od A do K o łącznej powierzchni 4,16 ha, położonych na dwóch działkach ewidencyjnych w obrębie N., w gminie D. (powiat k., województwo). W dniu 7 września 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do J. D. wezwanie do złożenia wyjaśnień w związku z błędem wykrytym podczas kontroli administracyjnej wniosku, polegającym na błędnej deklaracji powierzchni działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych o numerach 99 i 36/4. W odpowiedzi na powyższe strona poinformowała, że w Starostwie Powiatowym toczy się postępowanie wyjaśniające dotyczące powierzchni w bazie ewidencji gruntów i budynków (EGiB) działek ewidencyjnych nr 99 oraz 36/04. Do dnia wydania decyzji przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nie zostały jednak złożone wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] odmówił J. D. przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2006. W dniu [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną przez stronę decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR . Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z 7 lutego 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ponownie odmówił J. D. płatności ONW na rok 2006 r. Decyzja ta została jednak uchylona decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wniosek J. D., postanowieniem z 3 kwietnia 2007 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiesił postępowanie w sprawie. Pismem z dnia 6 lutego 2009 r. J. D. zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego z prośbą o wznowienie postępowania w sprawie przyznania płatności z tytuł ONW na 2006 r. Wraz z w/w pismem strona złożyła oświadczenie o powierzchniach użytkowanych rolniczo w roku 2006 na spornych działkach ewidencyjnych nr 36/4 i 99 oraz korektę wniosku o przyznanie płatności z tytułu ONW na 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z 3 marca 2009 r. przyznał J. D. płatności z tytułu ONW za 2006 r. w pomniejszonej wysokości na kwotę 741,84 zł. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją Nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji, zaś Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia 11 lipca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR Nr [...] z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu ONW na rok 2006. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ II instancji podkreślił, że szczegółowe warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na działalność rolniczą prowadzoną na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (zwanych obszarami ONW) oraz przestrzenny zasięg wdrażania tego działania na rok 2006 określają przepisy prawa krajowego, tj. ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz. 227 z późn. zm.), przytaczana dalej jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, przepisy wykonawcze do tej ustawy, w tym m.in. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. z 2004 r. Nr 73, poz. 657, ze zm.) oraz przepisy unijne, w szczególności Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) (Dz. Urz. WE L 153 z 30.04.2004r.) oraz Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz. WE L 141 z 30.04.2004 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 3a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008 r. Stosownie do art. 3 pkt 2 Decyzji Komisji Nr 06/IX/2004 zatwierdzającej dokument programujący rozwój obszarów wiejskich w Polsce dla okresu 2004-2006 datą zakończenia zaksięgowania przez Sekcję Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wydatków uiszczonych przez agencje płatnicze w ramach dokumentu programującego jest 31 grudnia 2008 r., co zostało potwierdzone w art. 3 tiret 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w Rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 (Dz. Urz. L 243 z 06.09.2006 r., poz. 6). W myśl art. 4 ust. 1 w/w Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 płatności ONW pochodzące z funduszu FEOGA mogły być realizowane do dnia 31 grudnia 2008 r., czyli do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków. Powyższa data wyznacza ostateczny termin wypłaty środków finansowych z budżetu PROW 2004-2006. Zatem realizowanie płatności na podstawie decyzji administracyjnych po upływie w/w terminu kwalifikowalności jest działaniem sprzecznym z art. 5 ust. 3 w/w ustawy oraz z ograniczeniami dotyczącymi kwalifikowalności wynikającymi z rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1320/2006 ustanawiającego szczegółowe zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1698/2005 (Dz. Urz. Z 2006 r., Nr 243, poz.6). Organ podkreślił, że termin z art. 5 ust. 3a ustawy jest terminem prawa materialnego, gdyż wyznacza okres, do którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków strony w ramach stosunku administracyjnoprawnego. Na materialnoprawny charakter powołanej wyżej regulacji wskazuje również art. 6 rozporządzenia Komisji (WE) 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r., który wskazuje, że wydatki wynikające ze zobowiązań dotyczących dopłat wyrównawczych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w nowych państwach członkowskich, odnoszących się do wniosków składanych najpóźniej w 2006 roku, mogą być zadeklarowane do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków dla obecnego okresu programowania. Ponadto, jeśli w ustawie nic innego nie postanowiono, to organy administracji publicznej były zobowiązane do stosowania prawa obowiązującego w dniu wydawania decyzji. Art. 5 ust. 3 ustawy wszedł w życie 11 kwietnia 2007 roku, zatem znajdował zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją wydaną [...] Organ podniósł także, że ustawa z 7 marca 2007 r. nie zawiera przepisów przejściowych, które regulowałby kwestie wniosków złożonych przed wejściem w życie zmienionego przepisu. Zatem skoro ustawodawca nie wyłączył zastosowania art. 5 ust. 3 powołanej ustawy, to zasady techniki legislacyjnej nakazują stosować przepisy prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji, dlatego organ I instancji wraz z upływem terminu wskazanego w art. 5 ust. 3 a w/w ustawy nie był już władny do oceny pod względem formalno-prawnym przedłożonych przez stronę wyjaśnień w dniu 6 lutego 2009 r. wraz z prośbą o podjęcie zawieszonego postępowania, gdyż upływ terminu materialno-prawnego spowodował, iż organ zobligowany był umorzyć postępowanie. Reasumując, podobne skutki prawne powoduje wyczerpanie limitu środków. W takiej sytuacji organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co powoduje jej bezprzedmiotowość. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podniósł, iż w jego ocenie zaskarżona decyzja zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne, polegające na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Twierdzenie strony dotyczące braku odniesienia się przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do § 6 ust. 1 w związku z § 4 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 kwietnia 2004 r. organ uznał za niezasadne i pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż w przedmiotowej sprawie strona nie otrzymała płatności ONW na rok 2006. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. D. zarzucając naruszenie: – art. 105 kpa polegające na umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW w sytuacji, gdy organ powinien był wydać decyzję merytoryczną, rozstrzygającą sprawę co do istoty, – art. 7 kpa polegające na tym, że organ nie podjął wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, nie uwzględnił słusznego interesu strony, a konkretnie tego, że błędy w ustaleniu powierzchni działek wynikły nie z winy skarżącego, – art. 9 kpa polegające na nie wypełnieniu przez organ obowiązku należytego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw skarżącego, tj. nie poinformowaniu o zbliżającym się upływie terminu kwalifikowalności wydatków, – art. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z 5 września 2006r. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, polegające na tym, że organ przed upływem terminu kwalifikowalności nie zadeklarował wydatków wynikających z zobowiązań z tytułu płatności ONW podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniały skorzystanie z powyższej instytucji. W uzasadnieniu podniesiono, że organ nadużył instytucji umorzenia postępowania, gdyż w sprawie brak było przesłanek z art 105 kpa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do tego, że Prezes ARiMR "w sposób jednoznaczny wyjaśnił", iż w związku z utrzymaniem w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z 20 mają 2011r. o stwierdzeniu nieważności decyzji z 3 marca 2011r. w sprawie przyznania płatności ONW, Kierownik Biura Powiatowego będzie zobowiązany do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności na rok 2006 w oparciu o stwierdzony stan faktyczny oraz przepisy prawa krajowego i unijnego. Skarżący podkreślił, że do wniosku o przyznanie płatności nie jest dołączany wykaz przepisów regulujących zasady ich przyznawania, tym samym nie jest zasadne czynienie mu zarzutu nieznajomości prawa. Ponadto przepisy krajowe i unijne, na które powołuje się organ skierowane są do uprawnionych organów, a nie do beneficjentów pomocy. Podniósł, że jako strona nie może podnosić negatywnych konsekwencji działań czy zaniechań organów państwowych, jak miało to miejsce w sprawie, gdyż dołożył wszelkich starań w celu wyjaśnienia rozbieżności geodezyjnych dotyczących jego działek w Starostwie Powiatowym. Konieczność zawieszenia postępowania w sprawie przyznania płatności była od niego niezależna i wynikała z błędnych działań organu państwowego. Gdyby pracownicy Agencji poinformowali go o upływającym terminie, z pewnością podjąłby odpowiednie kroki w celu wyjaśnienia rozbieżności w ewidencji gruntów. Skarżący zarzucił, że Kierownik Biura Powiatowego sam nie znał przepisów, gdyż przyznał mu płatności ONW po upływie terminu kwalifikowalności. Ponadto, w ocenie autora skargi, z przepisu art. 6 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 wynika obowiązek zadeklarowania wydatków, a nie ich wypłaty, rozporządzenie daje więc organom możliwość zarezerwowania środków finansowych na pokrycie planowanych wydatków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.). Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy po upływie terminu zakreślonego w art. 5 ust.3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich tj. po 30 czerwca 2008r. organy właściwe mogą merytorycznie rozpatrywać wnioski pomocowe w zakresie objętym tą ustawą. Wniosek skarżącego o przyznanie płatności ONW na rok 2006 rozpatrywany był w oparciu o wspomniane już wyżej rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, wydane w oparciu o delegację ustawową z art. 3 ust.2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Stosownie do art. 5 ust.3a tej ustawy pomoc jest udzielana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty euro określonej w planie na poszczególne działania, lecz nie później niż do dnia 30 czerwca 2008r. Na podstawie wniosków złożonych przez producentów rolnych w roku 2006, a więc w roku, w którym wniosek złożył również J. D., płatności ONW finansowane były w myśl art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz przepisów rozdziału V rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 z 17 maja 1999 r. ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Począwszy od 1 stycznia 2007 r. wydatki na uzyskiwanie płatności ONW w oparciu o wnioski składane w roku 2007 nie są już finansowane z EFOGR, lecz z nowoutworzonego Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), ustanowionego rozporządzeniem (WE) nr 1290/2005 (Dz.U.UE.L.2005.209.1). Fundusz ten na podstawie art. 4 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1320/2006 z dnia 5 września 2006 r. ustanawiającego zasady przejścia do systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich określonego w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 przejął również zobowiązania z tytułu płatności ONW podjęte przez państwa członkowskie pod rządami rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, zaciągnięte do końcowego terminu kwalifikowalności wydatków, określonego w decyzjach zatwierdzających wsparcie Wspólnoty dla programów operacyjnych lub w dokumentach programowych w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Końcowy termin kwalifikacyjny, do którego możliwe było przyznawanie pomocy z Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2004–2006 ustalony został na dzień 30 czerwca 2008 r. w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Bezsporne jest zatem, że w dacie orzekania przez organy obu instancji upłynął ustawowy termin (30 czerwca 2008 r.), do którego płatności ONW w ramach tego limitu i programu mogły być przyznawane. Co za tym idzie postępowanie z wniosku skarżącego o przyznanie tej płatności stało się bezprzedmiotowe i – jak słusznie przyjęły organy w decyzjach - podlegało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Upływ ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 5 ust. 3a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wywiera bowiem taki skutek prawny, że organ nie ma podstawy prawnej do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy, co powoduje bezprzedmiotowość postępowania (por. wyroki NSA z 9 czerwca 2010r. sygn. akt II GSK 335/10 oraz z 14 grudnia 2011r. sygn. akt II GSK 1329/10). W tej sytuacji zbędnym stało się merytoryczne odniesienie do pozostałych zarzutów skargi, ponieważ wobec bezprzedmiotowości postępowania nie mają one wpływu na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 8