II SA/Ke 2/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 listopada 2025 r. znak: SPN.IV.7511.1.9.2025 w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za mienie gromadzkie oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 19 listopada 2025 r. znak: SPN.IV.7511.1.9.2025 Wojewoda Świętokrzyski, po rozpatrzeniu G. K., utrzymał w mocy decyzję Starosty Ostrowieckiego z 24 września 2025 r. znak: GM.1.6827.3.2025, orzekającą o odmowie uznania za mienie gromadzkie nieruchomości gruntowej, oznaczonej w aktualnie prowadzonej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu 0006 J. , gm. K. jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,2032 ha. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że wnioskiem z 23 marca 2025 r. G. K. wystąpiła do Starosty Ostrowieckiego o wszczęcie postępowania w sprawie uznania wskazanej nieruchomości za mienie gromadzkie. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że działka od wielu lat służy jako droga dojazdowa do pól, łąk oraz posesji. Wojewoda podkreślił, że dla uznania, czy dana nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r., poz. 1454, dalej "u.z.w.g."), tj. na dzień 5 lipca 1963 r., konieczne jest ustalenie, czy przed tą datą była ona wspólnie użytkowana przez mieszkańców wsi oraz, czy w okresie funkcjonowania dawnych gromad, tj. w latach 1933 - 1954, stanowiła majątek tych jednostek. Jak wskazał Wojewoda, w toku postępowania Starosta przeprowadził wieloetapowe postępowanie dowodowe, obejmujące analizę dokumentów archiwalnych i geodezyjnych, oględziny nieruchomości, rozprawę administracyjną oraz dowody z oświadczeń mieszkańców miejscowości J.. Z oświadczenia mieszkańców wsi J. z 14 lutego 2025 r., podpisanego przez W. Ś., M. Ś.-M., J. K., M. K., A. Ż., A. F., L. P. oraz M. D. wynikało, że działka nr [...] już od lat 50. XX wieku pełniła funkcję drogi dojazdowej do posesji, pól i łąk oraz była wykorzystywana przez ogół mieszkańców wsi. Wskazano również, że nieruchomość miała charakter mienia gromadzkiego. W dniu 8 maja 2025 r. Starosta przeprowadził oględziny nieruchomości oraz rozprawę administracyjną. W toku czynności ustalono, że od strony ul. [...] działka nr [...] jest obecnie zakrzaczona, natomiast od strony ul. [...] pełni funkcję gruntowej drogi dojazdowej prowadzącej do zabudowań. Obecni na rozprawie mieszkańcy miejscowości J. wskazywali, że działka ta stanowiła dawniej drogę dojazdową do pól oraz element układu komunikacyjnego pomiędzy J. a K. J.. Drogą odbywał się zarówno ruch pieszy, jak i ruch wozów konnych. W aktach sprawy znajduje się również pismo z 8 lipca 2025 r. A. K., właścicielki sąsiedniej działki nr [...], w którym zakwestionowała ona wiarygodność oświadczeń mieszkańców. Wskazała, że świadkowie nie posiadają wiedzy, czy w latach 50. XX wieku działka miała charakter mienia gromadzkiego. Podniosła ponadto, że droga powstała wyłącznie z uwagi na konieczność zapewnienia dojazdu do pól należących do jej rodziny i została utworzona na gruntach należących do jej przodków. Według A. K. droga nie była drogą ogólnodostępną, lecz korzystało z niej jedynie siedem rodzin. Z załączonych wyjaśnień wynikało również, że droga dochodziła do obecnej ul. [...] z uwagi na położenie jednej z zamieszkałych parceli. Organ dokonał także szczegółowej analizy materiałów archiwalnych i dokumentacji geodezyjnej. Z planu gruntów rozparcelowanej części majątku prywatnego J. w G. K., powiecie opatowskim, województwie kieleckim z 1931 r., wpisanego do ewidencji składnicy geodezyjnej pod nr [...]/3/64 (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej, Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w O., Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych), obrazującego położenie gruntów od strony obecnej ul. [...], wynikało, że w miejscu odpowiadającym obecnej działce nr [...] nie istniała wówczas droga. Analogiczne ustalenia wynikały ze szkicu nr [...] znajdującego się w zasobach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w O. Ś. pod numerem [...], z którego wynikało, że pomiędzy działką nr [...] zapisaną na R. K. a działką nr [...] zapisaną na J. Ś. nie istniała działka drogowa odpowiadająca obecnej działce nr [...] od strony ul. [...]. Natomiast szkic nr [...] przedstawiał jedynie fragment drogi o szerokości 2 m, oznaczony numerem [...] przebiegający pomiędzy działką nr [...] zapisaną na nazwisko Ś. a działką nr [...] zapisaną na S. K., matkę R. K.. Starosta wskazał ponadto, że przeprowadzona kwerenda dokumentów znajdujących się w Archiwum Państwowym w R. oraz w zasobach ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w O. Ś. nie potwierdziła, aby działka nr [...] stanowiła mienie gromadzkie przed 1954 r. Okoliczności tej nie potwierdzała również tabela nadawcza miejscowości J. pochodząca z zespołu Zarządu Rolnictwa i Dóbr Państwowych Guberni Radomskiej, Kieleckiej, Lubelskiej i Siedleckiej - Izba Skarbowa R., sygn. 1734. Z tabeli nadawczej pod pozycją nr 20, jak również z odpisu aktu notarialnego sporządzonego przez notariusza M. K. w Ostrowcu 7 stycznia 1926 r., Rep. Nr [...], wynikało, że teren obejmujący obecną działkę nr [...] stanowił własność osoby fizycznej. W akcie notarialnym wskazano, że Z. Ś., na podstawie wyroku byłego Sądu Gminnego czwartego okręgu powiatu opatowskiego z 8 marca 1895 r., była właścicielką osady zapisanej do tabeli likwidacyjnej wsi J. pod nr [...], obejmującej grunty wraz z przynależnymi serwitutami. Tym samym teren obejmujący obecną działkę nr [...] należał do poprzedników prawnych A. K. oraz W. Ś.. Jednocześnie z tabeli nadawczej wynikało, że do wspólnego użytkowania przeznaczone było wyłącznie pastwisko oznaczone pod pozycją nr 38, natomiast pod pozycją nr 37 figurowała osada szkolna, a pod pozycją nr 36 - osada kowala. Pozycje od nr 1 do nr 35 stanowiły natomiast własność chłopów. Wojewoda szeroko odniósł się także do historycznych regulacji dotyczących wspólnot gruntowych i mienia gromadzkiego. Wskazał m.in., że na podstawie art. 1 dekretu cara Aleksandra II z 26 maja 1846 r. o urządzeniu własności nastąpiło uwłaszczenie chłopów posiadających osady włościańskie. Z kolei art. 11 dekretu carskiego z 2 marca 1864 r. o urządzeniu włościan utrzymywał w mocy prawa do służebności i serwitutów. Po odzyskaniu niepodległości kwestie wspólnot gruntowych regulowały kolejne akty prawne, przy czym mienie gromadzkie obejmowało grunty należące do gromady jako jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczone do zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców, takie jak pastwiska, działki szkolne czy sołtysówki. Odnosząc się do zarzutów odwołania Burmistrza [...] i G. K., Wojewoda wskazał, że Starosta przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe i poddał ocenie wszystkie istotne okoliczności sprawy. Organ podkreślił, że osoby wskazane przez Burmistrza jako świadkowie były już wcześniej przesłuchiwane albo składały stosowne oświadczenia, zaś zgłaszane okoliczności zostały już potwierdzone innymi dowodami w rozumieniu art. 75 k.p.a. Wojewoda nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego. Wskazał, że Starosta uwzględnił zarówno opinie geodezyjne sporządzone przez M. K. i J. R., jak i oświadczenia mieszkańców oraz stanowisko A. K.. Z opinii geodetów wynikało bowiem jednoznacznie, że przed założeniem ewidencji gruntów teren obecnej działki nr [...] pozostawał we władaniu osób fizycznych, a nie gromady. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że decyzja wydawana na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ma charakter deklaratoryjny i służy wyłącznie ustaleniu stanu prawnego nieruchomości na dzień 5 lipca 1963 r. Postępowanie to nie może natomiast prowadzić do rozstrzygania współczesnych sporów własnościowych ani ustalania aktualnego przebiegu granic nieruchomości. Z tego względu organ uznał za niezasadne żądanie przeprowadzenia ponownych oględzin z udziałem biegłego oraz świadków celem szczegółowego wyznaczenia przebiegu drogi. Oceniając całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, zgodnie z którym brak jest dowodów potwierdzających, aby działka nr [...] stanowiła składnik majątku dawnych gromad przed 1954 r. Zgromadzone dokumenty archiwalne, w szczególności tabela nadawcza oraz akt notarialny z 7 stycznia 1926 r., wskazują natomiast, że nieruchomość miała charakter prywatny i pozostawała we władaniu osób fizycznych. W konsekwencji Wojewoda uznał, że działka nr [...] położona w obrębie J., gm. K., nie spełnia ustawowych przesłanek do uznania jej za mienie gromadzkie, a zaskarżona decyzja Starosty Ostrowieckiego odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję Wojewody Świętokrzyskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła G. K., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niezgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, w szczególności przy braku pełnej dokumentacji historycznej - przez zaniechanie rzetelnego ustalenia, czy z prawidłowo przeprowadzonych, indywidualnych zeznań świadków można odtworzyć stan na dzień 5 lipca 1963 r. oraz wykazać przesłanki mienia gromadzkiego (art. 8 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 u.z.w.g.); 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niewyczerpujące postępowanie dowodowe, w tym zaniechanie indywidualnego, wnikliwego przesłuchania świadków zgłoszonych przez Gminę w piśmie z 11 września 2025 r. oraz ograniczenie się do ogólnych, zbiorczych wypowiedzi utrwalonych w protokole oględzin; 3. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całokształtu materiału dowodowego oraz dokonanie dowolnej oceny dowodów, polegające na pominięciu (lub nierzetelnym odniesieniu się) do opinii geodezyjnej sporządzonej przez mgr inż. M. K., złożonej przez G. K., w której wskazano, że na szkicu polowym nr [...] brak jest oznaczenia działki nr [...], co geodeta ocenia jako błąd sporządzenia szkicu, a wnioski co do istnienia i przebiegu pasa drogowego wynikają z analizy szerokości i relacji granicznych wobec działek sąsiednich (R. K. oraz P. Ś.), przy jednoczesnym wskazaniu, że błąd ten został usunięty przy drugim pomiarze (str. 2-3 opinii); 4. art. 7a oraz art. 81a § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozstrzygania niedających się usunąć wątpliwości faktycznych i prawnych na korzyść strony - mimo istnienia istotnych luk dowodowych i konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku przesłanek mienia gromadzkiego; 5. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego (geodety) dla przeprowadzenia analizy historycznoprawnej stanu nieruchomości i kwerendy archiwalnej w zakresie przesłanek mienia gromadzkiego z art. 1 ust. 2 u.z.w.g., mimo że charakter sprawy (odtwarzanie stanu z 1963 r. przy fragmentarycznych źródłach) uzasadniał sięgnięcie po dowód specjalistyczny, zwłaszcza wobec wątpliwości co do rzetelności i kompletności materiałów pomiarowych wskazanych przez biegłą; 6. art. 136 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie przez organ II instancji materiału dowodowego - w szczególności przez zaniechanie przesłuchania świadków (w tym osoby kluczowej dla weryfikacji treści relacji, tj. A. K.) - mimo że właśnie to umożliwiłoby rozwianie wątpliwości i usunięcie braków postępowania pierwszej instancji; Skarżąca zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 i art. 8 ust. 1 u.z.w.g. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu zbyt sformalizowanego standardu dowodzenia mienia gromadzkiego (w praktyce uzależniającego wynik od istnienia pełnej dokumentacji archiwalnej), podczas gdy decyzja starosty ma charakter deklaratoryjny i ma poświadczać stan prawny istniejący w dniu 5 lipca 1963 r., a brak pełnych dokumentów nie wyklucza ustaleń opartych na innych dowodach dopuszczalnych w art. 75 k.p.a. W uzasadnieniu skargi Gmina przedstawiła argumentację na poparcie stawianych zarzutów, w oparciu o które wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie z 16 lutego 2026 r. A. K. wniosła o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu sądowym w tej sprawie. Wnioskodawczyni podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko i zwróciła się o oddalenie skargi Burmistrza jako całkowicie bezzasadnej. Wskazała, że organy administracji prawidłowo oceniły zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności dokumenty archiwalne, które nie potwierdzają istnienia w 1963 r. ogólnodostępnej drogi stanowiącej mienie gromadzkie. Podkreśliła również, że składane przez nią oświadczenia nie potwierdzały istnienia drogi gromadzkiej, lecz jedynie dojazdu do pól należących do rodzin gospodarujących w bezpośrednim sąsiedztwie obecnej działki nr [...]. Zakwestionowała także zasadność zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia dodatkowych dowodów, takich jak analiza zdjęć lotniczych, map katastralnych, dawnych ksiąg hipotecznych, akt scaleniowych czy szkiców polowych. Wskazała, że sama G. K. nie wykazała, czy tego rodzaju dokumentacja w ogóle istnieje oraz czy jest dostępna. Podniosła nadto, że postępowanie dowodowe powinno być prowadzone zgodnie z zasadą proporcjonalności, a nie aż do osiągnięcia oczekiwanego przez Gminę rezultatu. Zaznaczyła również, że jeżeli G. K. posiadała wiedzę o istnieniu konkretnych dokumentów mogących mieć znaczenie dla sprawy, mogła już w toku postępowania przed organem I instancji lub w odwołaniu wskazać, jakie dokładnie dowody powinny zostać przeprowadzone. W celu wykazania swojego interesu prawnego A. K. w piśmie z 10 marca 2026 r. wskazała, że obecnie w Sądzie Rejonowym w O. Ś. pod sygn. akt I Ns [...] toczy się sprawa rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] w J. Postanowieniem z 30 marca 2026 r. sygn. akt II SA/Ke 2/26 Sąd dopuścił A. K. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie 6 maja 2026 r. pełnomocnik skarżącej poparł skargę w całości. Pełnomocnik organu M. Z. wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu P. S. wniósł o oddalenie skargi. Uczestniczka postępowania A. K. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 142 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wyznaczonym wskazanymi przepisami prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, podobnie jak decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Na wstępie wskazać należy, że z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działki A. K. nr ewid.[...] z działką nr ewid.[...] i trwający spór graniczny pomiędzy G. K. a A. K. w postępowaniu rozgraniczeniowym, Sąd na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a. dopuścił A. K. do udziału w niniejszym postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania, uznając, że niniejsza sprawa dotyczy jej interesu prawnego. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Należy przy tym mieć na uwadze, że zakres prawidłowych ustaleń w sprawie, której przedmiotem jest uznanie/odmowa uznania nieruchomości za mienie gromadzkie determinowane jest specyfiką tego postępowania wynikającą z treści mających zastosowanie w tego typu sprawie przepisów prawa materialnego (ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych), jak również charakteru wydawanego przez organy końcowego jej rozstrzygnięcia (decyzja deklaratoryjna). W kontrolowanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, ustalenia faktyczne poczynione przez organy są prawidłowe. Ustalenia organów obu instancji, jak również ich ocena prawna, znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym w aktach administracyjnych, który zdaniem Sądu był wystarczający do wydania decyzji. Lektura akt sprawy pozwala stwierdzić, że organy w sposób wszechstronny i bardzo staranny przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Podkreślić również należy, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie, tak w zakresie przedstawienia stanu faktycznego sprawy jak i argumentacji prawnej, jest szczegółowe i wyczerpujące. Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej decyzji, zauważyć trzeba, że zasadniczy spór w sprawie koncentruje się na ustaleniu, czy przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...], obręb J., stanowiła mienie gromadzkie. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1454), zwanej dalej "u.z.w.g.", starosta wydaje decyzję o ustaleniu, które spośród nieruchomości, o których mowa w art. 1 ust. 2 i 3, stanowią mienie gromadzkie. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny – poświadcza bowiem stan prawny istniejący w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 5 lipca 1963 r. Z mocy art. 8m u.z.w.g., Wojewoda Świętokrzyski, jako organ wyższego stopnia, jest organem właściwym do rozpatrzenia odwołania. Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ww. ustawy oprócz wspólnot gruntowych (ust. 1) podlegają zagospodarowaniu w trybie i na zasadach określonych w tej ustawie także nieruchomości rolne, leśne i obszary wodne, stanowiące mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem, jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy były faktycznie użytkowane wspólnie przez mieszkańców wsi. Przepis § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1962 r. w sprawie zarządu mieniem gromadzkim oraz trybu jego zbywania (Dz.U. Nr 64 poz. 303 ze zm., dalej "rozporządzenie"), definiuje pojęcie mienia gromadzkiego, przez które należy rozumieć mienie, które do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz. U. Nr 43, poz. 191) stanowiło majątek dawnych gromad jako majątek gromadzki, dobro gromady oraz inne prawa majątkowe. Pod pojęciem dawne gromady (§1 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć gromady istniejące do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 września 1954 r. Trzeba zaznaczyć, że na mocy tej ustawy w miejsce dotychczasowych gmin i gromad, które – stosownie do zapisów ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 35/33 poz. 294 ze zm.) – nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego – utworzono nowe gromady jako jednostki podziału administracyjnego wsi, a gromadzkie rady narodowe stały się organami władzy państwowej w gromadach. Jak przyjmowano, całkowita zmiana poprzedniego charakteru gromad pociągnęła za sobą przejście majątku (mienia) gromadzkiego na własność państwa. W kontrolowanej sprawie słusznie przyjęły organy obu instancji, że dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie na dzień 5 lipca 1963 r. niezbędne było wykazanie, że od 1933 r. do 1954 r. była ona mieniem gromady oraz że przed 5 lipca 1963 r. była faktycznie użytkowana przez mieszkańców wsi. Zgodnie z oświadczeniem mieszkańców wsi J. z dnia 14 lutego 2025 r. działka drogowa nr [...] o pow. 0,2032 ha, w latach 50-tych ubiegłego wieku i późniejszych miała służyć nieprzerwanie do chwili obecnej jako droga dojazdowa do posesji, pól i łąk. Jak wskazują autorzy oświadczenia – stanowić miała ona mienie gromadzkie i należeć do terenów wykorzystywanych przez ogół mieszkańców wsi. W tym zakresie, jak wynika z akt sprawy, organy przeprowadziły bardzo szczegółowe postępowanie dowodowe. Organ pierwszej instancji przeprowadził dokładne i wieloetapowe poszukiwania dokumentów archiwalnych dotyczących majątku gromady wsi J.. Akta sprawy dowodzą, że odnaleziono między innymi: - plan gruntów rozparcelowanej części majątku prywatnego J. w G. K., powiecie opatowskim, województwie kieleckim z roku 1931, wpisany do ewidencji w składnicy geodezyjnej za nr [...]/3/64 (Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w O., Powiatowe Biuro Geodezji i Urządzeń Terenów Rolnych) obrazujący położenie obecnych gruntów od strony ul. [...], z którego wynika, że w rejonie odpowiadającym położeniu obecnej działki nr [...] od strony ul. [...] nie istniała działka pełniąca funkcję drogi; - szkic nr [...] znajdujący się w zasobach geodezyjnych w Starostwie Powiatowym w O. Ś. pod numerem [...] wskazujący, że pomiędzy działką nr [...] zapisaną na K. R., a działką nr [...] zapisaną na J. Ś. nie istniała działka stanowiąca drogę, obecnie działkę nr [...] od strony ul. [...]; - szkic nr [...] przedstawiający teren wsi od strony obecnej ul. [...], na którym to dokumencie widnieje jedynie fragment drogi o szerokości 2 m oznaczony na tym szkicu nr [...] przebiegający pomiędzy działką nr [...] zapisaną na nazwisko Ś. a działką nr [...] zapisaną na K. S. (matka R. K.); - tabela nadawcza pod numerem 20, jak również odpis aktu notarialnego sporządzonego przed Notariuszem O. M. K. z dnia 7 stycznia 1926 roku, Rep. Nr [...], z którego wynika, że teren obejmujący obecną działkę nr [...] należał do osoby fizycznej. Jednocześnie wynika z tabeli nadawczej, że do wspólnego użytkowania przeznaczone było pastwisko zapisane pod pozycją nr 38, wyodrębniona była osada szkolna pod pozycją nr [...] oraz osada kowala pod pozycją [...], zaś pozycje od nr [...] do nr [...] stanowiły własność chłopów. Organ I instancji przeprowadził również kwerendę dokumentów znajdujących się w zasobach Archiwum Państwowego w R. i w zasobach ewidencji gruntów i budynków Starostwa Powiatowego w O. Ś.. Pokazała ona, że brak jest dokumentów potwierdzających, iż działka nr [...] była mieniem gromadzkim przed 1954 rokiem. Faktu tego – zdaniem organów - nie potwierdza również tabela nadawcza miejscowości J. z zespołu Zarządu Rolnictwa i Dóbr Państwowych Guberni Radomskiej, Kieleckiej, L., Siedleckiej - Izba Skarbowa R., sygn. 1734 W świetle powyższych okoliczności, rację ma Wojewoda twierdząc, że zachowana dokumentacja archiwalna pozwala na ustalenie, które nieruchomości położone na terenie G. K., gromady J. były wykorzystywane jako grunty użyteczności publicznej, zaspokajające potrzeby mieszkańców gromady. Były to nieruchomości: osada szkolna, osada kowala czy pastwisko. Wszystkie te grunty były zidentyfikowane i zaewidencjonowane. Zachowała się dotycząca ich dokumentacja. Należy podzielić ocenę Wojewody, że z ww. dokumentów archiwalnych nie wynika, aby w skład mienia pozostającego we władaniu gromady J. wchodziła sporna droga. Brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki pozwalającej na uznanie, że teren aktualnej działki nr [...], położonej w obrębie J., wchodził w skład mienia dawnych gromad do 1954 r. Przede wszystkim należy zauważyć, że nie został odnaleziony tytuł nabycia przedmiotowej nieruchomości przez gromadę, ani żadne inne dokumenty archiwalne potwierdzające kiedy i na jakiej podstawie powstała masa majątkowa obejmująca przedmiotową nieruchomość. W świetle wskazanych okoliczności należy uznać, że brak jakiejkolwiek wzmianki o nieruchomości stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania w tak dobrze zachowanej dokumentacji dotyczącej mienia wspólnego G. J., nie pozwala na uznanie, że nieruchomość ta stanowiła mienie gromadzkie. Z istotnego dla dokonania ustaleń faktycznych w tej sprawie dokumentu, jakim jest plan gruntów rozparcelowanej części majątku prywatnego J. w G. K. z 1931 r., nie wynika, jak wskazał organ (dysponujący przecież wykwalifikowanym aparatem urzędniczym), aby między parcelami była poprowadzona droga, podczas gdy równocześnie plan ten przedstawia układ dróg, czyli uwzględnia grunty przeznaczone na drogi. Na szkicu nr [...] droga jest widoczna, ale nie ma jej wyznaczonej na szkicu nr [...]. Nie wynika zatem z powyższych dokumentów, aby sporna nieruchomość stanowiła kiedykolwiek majątek dawnych gromad. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć, że na wnioskodawcy (Gminie K.) również spoczywał obowiązek dowodzenia, że sporna droga stanowiła mienie gromadzkie. Gmina wraz z wnioskiem inicjującym postępowanie przedstawiła dokumentację powstałą w latach 70-tych (czyli znacznie późniejszą względem kluczowego dla wyniku tej sprawy okresu przypadającego na lata 1933 do 1954 r.) i oświadczenia świadków. Rację ma Wojewoda, że oświadczenia mieszkańców gminy, dołączone do wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie, nie potwierdzają, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] wchodziła w skład mienia dawnych gromad, a nadto wynika z nich jedynie, że działka była ogólnodostępną drogą. Jak przyznała biegła geodeta na rozprawie przed Sądem Rejonowym w O. Ś., (I Ns [...] – k. 92 akt adm. I inst.), działka nr [...] została ujawniona na mapie sporządzonej w ramach ewidencji gruntów w latach 70-tych. Biegła nie kwestionowała, że wcześniej mogły to być tereny poprzedników prawnych A. K., ale w momencie zakładania ewidencji gruntów szerokość działki nr [...] została pomniejszona o 2 m. W ewidencji gruntów działce nr [...] został nadany użytek jako działka drogowa i nie została nikomu przypisana. A. K. wywodzi z kolei, że działka nr [...] powstała z pola jej ojca i nie była drogą gromadzką. Zdaniem Sądu, zeznania świadków mogą stanowić samodzielną podstawę ustaleń dopiero w przypadku braku dokumentów archiwalnych pozwalających na poczynienie ustaleń, czy nieruchomości objęte postępowaniem stanowiły mienie gromadzkie. W sytuacji gdy zachowała się dokumentacja obrazująca, które nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie, zeznania świadków nie mogą stanowić podstawy do odmiennych ustaleń, a w konsekwencji do uznania, że jeszcze inne nieruchomości, niż w niej wymienione, stanowiły mienie gromadzkie. Dlatego zarzuty skargi z tym związane są nieuzasadnione. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych na aprobatę zasługuje stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do uznania za mienie gromadzkie nieruchomości drogowej jeżeli - tak jak w rozpatrywanej sprawie - ze zgromadzonych dowodów jednoznacznie wynika, że na terenie wsi J. nie występowała droga stanowiąca mienie gromadzkie oznaczona obecnie nr [...], w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem. Jeżeli skarżąca ustalenia faktyczne - poczynione przez organy wykwalifikowane do realizowania zadań publicznych związanych z prowadzeniem ewidencji gruntów i budynków - podważa, to powinna okazać się kontrdokumentem bądź opinią specjalisty (geodety). Kontrolowane postępowanie administracyjne ma przecież charakter wnioskowy. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić zatem należy, że są one nieuzasadnione. Na gruncie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych brak jest podstaw do zastosowania domniemania, że każda nieruchomość ogólnodostępna, wykorzystywana na cele publiczne w 1963 r. wchodziła w skład majątku dawnych gromad. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że brak dokumentacji poświadczającej stan prawny nieruchomości w okresie poprzedzającym datę 5 lipca 1963 r. nie uniemożliwia uznania tych nieruchomości za mienie gromadzkie. Wobec braku tytułu nabycia przez gromadę danej nieruchomości organy celem ustalenia stanu faktycznego powinny przeprowadzić postępowanie dowodowe, wykorzystując z mocy art. 75 k.p.a. dowody, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie są sprzeczne z prawem. Do takich środków dowodowych powołany wyżej przepis zalicza m.in. dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (por. wyroki WSA w Kielcach z dnia 29 marca 2013r., sygn. II SA/Ke 77/13 i z dnia 12 marca 2015r., sygn. II SA/Ke 11/15 (w obu sprawach NSA oddalił skargi kasacyjne odpowiednio wyrokami z dnia 5 listopada 2014r., sygn. II OSK 1824/13 i z dnia 18 maja 2017r., sygn. II OSK 2297/15). W tej sprawie organy w ramach własnych kompetencji podjęły szeroko zakrojoną i wystarczającą inicjatywę dowodową, która nie wykazała, aby w spornym okresie droga oznaczona jako działka nr ewid.[...] stanowiła mienie gromadzkie. Z takiej inicjatywy wnioskodawca nie jest zwolniony. Nie było konieczne dopuszczenie dowodów z zeznań świadków. Po pierwsze, stanowisko osób podpisanych pod oświadczeniem dołączonym do wniosku oraz przeciwne stanowisko A. K. było organom znane. Po drugie, dowody z dokumentów źródłowych pochodzących z okresu 1933 – 1954 nie wskazywały na istnienie drogi, która miała stanowić mienie gromadzkie. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Wojewody, że zeznania świadków są dowodem mogącym stanowić samodzielną podstawę ustaleń, ale dopiero w przypadku braku dokumentów archiwalnych pozwalających stwierdzić, czy nieruchomości objęte postępowaniem stanowiły mienie gromadzkie. W związku z powyższym należy odróżnić sytuację, w której pomimo podejmowanych działań, nie uda się organowi odnaleźć żadnej dokumentacji (materiału archiwalnego) dotyczącej nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie, od sytuacji w której (tak jak w rozpoznawanym przypadku), istnieje dokumentacja archiwalna dotycząca nieruchomości stanowiących mienie gromadzkie. Jak już wskazano na wstępie, w realiach kontrolowanej sprawy zachowała się dokumentacja urzędowa nie wskazująca, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie takim mieniem. Inaczej rzecz ujmując, zachowała się dokumentacja archiwalna pozwalająca na ustalenie, które nieruchomości położone na terenie G. K., wsi J. były wykorzystywane jako grunty użyteczności publicznej, zaspokajające potrzeby mieszkańców gromady. Były to nieruchomości opisane jako osada szkolna, osada kowala i pastwisko. Należy również podkreślić, że wbrew zarzutom skargi, Wojewoda przeprowadził dowód z oświadczeń mieszkańców gminy i dokonał prawidłowej ich oceny w powiązaniu z innymi dowodami, co pozwoliło organowi na poczynienie istotnych ustaleń dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć przy tym trzeba, że z oświadczenia mieszkańców gminy (pisemnego i złożonego do protokołu oględzin nieruchomości) wynika, że nieruchomość oznaczona obecnie jako działka nr [...] była ogólnodostępną drogą. Nie sposób podważyć, że w latach 70-tych taka droga funkcjonowała i mogli z niej korzystać mieszkańcy J. bo to potwierdzają dokumenty z założenia ewidencji gruntów. Jednak dla uznania drogi za mienie gromadzkie konieczne było wykazanie okoliczności wymaganych wyżej powołanymi przepisami prawa, a tego w tej sprawie nie udało się dowieść wnioskodawcy. Organy obu instancji prawidłowo uznały, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności zachowana dokumentacja archiwalna, nie pozwalała na uwzględnienie wniosku skarżącej Gminy i uznanie, że działka oznaczona aktualnie nr [...] położona w obrębie J. należała do mienia dawnych gromad funkcjonujących na terenie dawnej G. K. (i była zarządzana przez podmiot uprawniony do zarządzania mieniem gromadzkim), a w konsekwencji stanowiła mienie gromadzkie w rozumieniu przepisów o zarządzie tym mieniem. Nie doszło do naruszenia przepisów prawa (procesowego i materialnego) wskazanych w zarzutach skargi. Należy podkreślić, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść Gminy nie mogła mieć zastosowania. Dotyczy ona tylko wątpliwości prawnych, nie faktycznych, a takich w tej sprawie nie było. Ponadto ma swoje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy nie sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W tym przypadku interesy Gminy i właściciela działki nr [...] są sprzeczne. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.