II SA/Ke 20/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając na podstawie art. 3, 4, 7, 8, 17, 48, 106 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, Rozporządzenia Rady Ministrów z 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, art. 3, 5 ust.1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 104 kpa i art. 108 kpa, udzielił A. K. pomocy finansowej w formie: 1. zasiłku celowego w łącznej kwocie 165, 32 zł w tym: - 100 zł. z przeznaczeniem na poszukiwanie pracy, - 65,32 zł. jako opłata rachunku za gaz, 2. zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" - kwotę 250 zł. oraz 3. odmówił przyznania zasiłku w wysokości jednej średniej krajowej. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że z uwagi na ubóstwo i niezaradność życiową wnioskodawca znajduje się w trudnej sytuacji, co uzasadnia przyznanie mu pomocy. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ze względu na ograniczoną ilość środków finansowych nie jest w stanie przyznać stronie zasiłku w żądanej przez niego kwocie równej średniej pensji krajowej. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniesione przez A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], utrzymało je w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że A. K. spełnia wynikające z przepisów art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, kryterium kwalifikujące do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, w tym zasiłków celowych przyznawanych na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 tej ustawy. Organ odwoławczy ustalił, że A. K. obecnie prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie posiada żadnych dochodów, zaś źródłem jego utrzymania jest pomoc społeczna świadczona w różnych formach, głównie w postaci zasiłków okresowych i celowych. Kryterium dochodowe ustalone zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej kwalifikujące do świadczeń pomocy społecznej wynosi w przypadku skarżącego 477 zł. Organ II instancji wskazał, że pomoc celowa na zakup żywności oraz na pokrycie kosztów związanych z poszukiwaniem pracy i z opłatą rachunku za gaz w kwocie 415,32 zł udzielona została w miarę możliwości finansowych Ośrodka, przy czym łącznie z zasiłkiem okresowym w wysokości 238,50 zł A. K. w listopadzie 2008 r. otrzymał świadczenie pieniężne w wysokości 653,82 zł. Jak ustalił dalej organ odwoławczy, w miesiącu listopadzie 2008r., Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej rozdysponował na zasiłki celowe kwotę 31.217,01 zł., w ramach której udzielił pomocy finansowej dla 146 rodzin i osób. Średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 213,82 zł., przy czym najniższy zasiłek dla osoby samotnie gospodarującej wyniósł 48,69 zł. Z kolei na zasiłki celowe z programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" Ośrodek w miesiącu listopadzie 2008r. rozdysponował kwotę 107.950 zł., w ramach której pomocy udzielono dla 285 rodzin i osób, a osoby samotnie gospodarujące otrzymywały zasiłki w kwocie po 250 zł. Na zasiłki celowe w miesiącu listopadzie rozdysponowano więc łączną kwotę 139.167,01 zł i udzielono pomocy 431 osobom i rodzinom, przy czym średnia kwota zasiłku wyniosła 322,89 zł. SKO, przytaczając treść art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej podkreśliło, że organ I instancji przyznając A. K. pomoc celową w wysokości 415,32 zł nie przekroczył granic uznania administracyjnego, uznaniowy charakter udzielenia pomocy pozwala bowiem także organowi na ustalenie jej rozmiaru. Organ II instancji wskazał, że wysokość świadczeń o charakterze uznaniowym uzależniona jest od wielkości środków, jakimi dysponuje organ I instancji. Niedostatek na realizację świadczeń z pomocy społecznej nie pozwala na przyznawanie pomocy w formie i wysokości zaspakajającej wszystkie, chociażby najbardziej pilne potrzeby osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji udokumentował, iż w danych warunkach możliwe było przyznanie zasiłku celowego w kwocie 415,32 zł, przy czym wraz z równorzędnie przyznanym zasiłkiem okresowym, A. K. w miesiącu listopadzie 2008 r. otrzymał pomoc w wysokości 653,82 zł. W konkluzji organ uznał, że skoro organ I instancji nie odmówił A. K. pomocy pieniężnej, lecz przyznał ją na poziomie posiadanych i udokumentowanych możliwości, to nie ma podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego zasiłku. Jeśli zaś chodzi o wysokość oczekiwanej przez skarżącego pomocy (3000 zł), organ II instancji zwrócił uwagę, że ustawodawca przepisem art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przesądził, że kwota kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, uprawniającego do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 477 zł. Oznacza to, że osoby posiadające dochody w wysokości przekraczającej wysokość kryterium dochodowego z reguły nie mają prawa do pieniężnej pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu A. K. dotyczącego braku bieżącej ciepłej wody w mieszkaniu, organ zalecił zwrócenie się przez skarżącego do zarządcy budynku, w którym znajduje się jego mieszkanie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. K., domagając się zmiany kwoty przyznanej pomocy na równowartość jednej średniej krajowej regularnie płatnej raz w miesiącu, podlegającej rewaloryzacji, umożliwiającej właściwe funkcjonowanie w społeczeństwie i poszukiwanie pracy w Polsce. Skarżący powołał się przy tym na art. 1- 3, 6-9, 15 pkt 2, 16, 17, 20-22, 24, 30-32, 37, 39-40, 45-47, 50, 51, 54, 59-61, 64- 68, 71, 73- 78, 82- 84, 86, 87, 91, 164, 167, 169, 171 Konstytucji RP, art. 2, 3, 6-8, 11 pkt 3, 14-25, 36 pkt d, f, pkt 2 b, h, 38 pkt 6, 39, 41, 43, 70, 89, 100, 101, 106 pkt 2, 107, 108, 110, 112 pkt 13, 115, 116- 123, 126 - 134 ustawy o pomocy społecznej, art. 1 pkt 1 i 2, art. 2, 11, 11a ustawy o ochronie zwierząt, art. 1, 4, 5, 7, 10-14, 16 Europejskiej Karty Społecznej oraz ogólnie na ustawę o zwalczaniu bezrobocia i promocji zatrudnienia. Jednocześnie w skardze nie zawarto jakichkolwiek merytorycznych zarzutów, podnosząc jedynie krytyczne uwagi pod adresem działalności organów orzekających. Ponadto A. K. wyjaśnił, że skoro w ustawie nie została określona kwota kredytu, to chciałby za jego pomocą uzyskać np. równowartość średniej krajowej pomnożonej przez 12 lub 24 raty albo kwotę umożliwiającą otworzenia szkoły muzycznej. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności ( art. 145 § 1 p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Nie ulega przy tym wątpliwości, że A. K. spełnia wszelkie kryteria określone w ustawie z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz. U. nr 64, poz.593 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz w ustawie z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. nr 267, poz. 2259), uprawniające go do otrzymania stosownego świadczenia w postaci zasiłku celowego (na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy) oraz pomocy udzielanej w oparciu o art. 3 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Kwestią budzącą sprzeciw i protest skarżącego jest natomiast wysokość przyznanej mu kwoty, nie odpowiadająca jego oczekiwaniom i treści wniosku, w którym zażądał kwoty równej "jednej średniej krajowej regularnie płatnej raz w miesiącu". Jak podniósł już organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie w sprawie wydane zostało w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza art. 39 ust. 1 ustawy oraz art. 5 ust.1 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Pomoc w zakresie dożywiania - jako świadczenie pieniężne - realizowana jest również w formie zasiłku celowego (§ 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", Dz.U. nr 25, poz. 186 ze zm.), a więc mają do niej odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy o pomocy społecznej (art. 7 ustawy "Pomoc państwa w zakresie dożywiania"). Przedmiotem kontroli sądowej będzie zatem w głównej mierze zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego, o jakim mowa wyżej, nie został przez organy przekroczony, a także, czy w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadnione zostało orzeczenie o przyznaniu A. K. zasiłku w takiej, a nie innej wysokości. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza – jak wynika z art. 7 kpa – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela ( por. wyrok NSA z 26 września 200 r., I SA 945/00, LEX 79608 ). Uszczegółowieniem tej zasady jest przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznając konieczność udzielenia pomocy (co w sprawie nie jest kwestionowane), organ winien zatem rozważyć wszelkie okoliczności niezbędne do podjęcia prawidłowej decyzji o wysokości przyznanych na rzecz konkretnej osoby środków w ramach uznania administracyjnego, rozumianego w sposób przedstawiony wyżej. Są to przede wszystkim: uzasadnione potrzeby uprawnionego, własne możliwości finansowe oraz potrzeby innych osób starających się o pomoc społeczną. Wszystko to ma na celu rozdzielenie funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych ośrodka. Dowody zgromadzone w sprawie przemawiają za przyjęciem poglądu, że w sprawie niniejszej organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego przyznając skarżącemu zasiłek celowy w łącznej kwocie 415,32 zł -na poszukiwanie pracy i na opłatę rachunku za gaz- 165,32 oraz 250 zł. na zakup żywności. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, znajdujących oparcie w piśmie Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 2 grudnia 2008r., wysokość udzielonej skarżącemu pomocy nie odbiega od średniej wysokości zasiłków celowych przyznawanych w tym okresie przez organ I instancji. Podkreślić także należy, że przy ograniczonych możliwościach finansowych Ośrodka, uwzględnienie wniosku A. K. w całości pozbawiłoby pomocy inne osoby potrzebujące, co pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z zasadą solidaryzmu społecznego, ale także z celami ustawy o pomocy społecznej. W tej sytuacji nie ma podstaw do przyjęcia, że przyznając skarżącemu zasiłek celowy w zakresie, jaki nie odpowiadał jego oczekiwaniom, organy postąpiły w sposób dowolny i bez logicznego uzasadnienia swojego stanowiska. Niemożność uwzględnienia wniosku w całości podyktowana była bowiem możliwościami finansowymi jakimi dysponował Miejsko –Gminy Ośrodek Pomocy Społecznej. Odnosząc się do żądania skarżącego dotyczącego przyznania mu zasiłku w wysokości średniej krajowej pensji, płatnego regularnie raz w miesiącu, stwierdzić należy, że nie mieści się ono w pojęciu niezbędnej potrzeby życiowej. Określona w art. 39 ust. 1 ustawy niezbędna potrzeba ma na celu zapewnienie potrzeb podstawowych, bieżących, pilnych, związanych z codziennym funkcjonowaniem każdego człowieka. Pomoc społeczna ma jedynie wspierać osoby znajdujące się w trudnej sytuacji życiowej i pomagać im w przezwyciężaniu ich trudności, nie jest zaś jej rolą pełne zaspokajanie potrzeb i spełnianie wszystkich oczekiwań podopiecznych. Ponadto zasiłek celowy, jak na to wskazuje chociażby jego nazwa, przeznaczony jest na zaspokojenie określonej potrzeby, dlatego też nie może mieć charakteru świadczenia wypłacanego w sposób stały i systematyczny. Zapewnieniu stałego i systematycznego dostarczania środków finansowych służą zasiłek stały /który przysługuje tylko osobom całkowicie niezdolnym do pracy/ oraz zasiłek okresowy. Z tego ostatniego świadczenia skarżący już korzysta. Zauważyć przy tym należy, iż maksymalna wysokość zasiłku stałego wynosi 444 zł zaś okresowego 418 zł. w związku z czym chociażby już z tego powodu nie jest możliwe przyznanie skarżącemu regularnie płatnego świadczenia pieniężnego w żądanej przez niego wysokości. Odnosząc się do sformułowanego w skardze wniosku oraz niektórych stwierdzeń skarżącego należy zauważyć, że zawierają one obraźliwe sformułowania dotyczące członków organów administracji i jako takie są bez znaczenia przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji. Co do powołanych przez skarżącego przepisów Konstytucji RP, ustawy o pomocy społecznej i ochronie zwierząt oraz Europejskiej Karty Społecznej oraz ogólnie wskazanych ustaw o zwalczaniu bezrobocia oraz o promocji zatrudnienia, to nie mogą one mieć wpływu na przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości odpowiadającej średniej krajowej pensji. Z kolei odnosząc się do zawartego w skardze oraz pismach składanych w postępowaniu administracyjnym /k- 1/ żądania skarżącego dotyczącego udzielenia mu kredytu bądź zawarcia kontraktu socjalnego stwierdzić należy, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości udzielania przez organy kredytów. Natomiast w art. 36 ust. 1 lit. d ustawa przewiduje możliwość udzielenia pożyczki na ekonomiczne usamodzielnienie. Ponieważ jednak zgodnie z art. 43 ust. 3 warunki udzielenia i spłaty oraz zabezpieczenia tej pożyczki określa się w umowie z gminą, wydanie w tym przedmiocie przez organ decyzji byłoby niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2005r. sygn. I SA/Wa 297/05). W związku z tym zarzut, iż organy powinny decyzją udzielić skarżącemu kredytu w wysokości średniej krajowej pomnożonej przez 12 lub 24 jest nieuzasadniony. Z kolei jeśli chodzi o kontrakt socjalny to ustawa o pomocy społecznej definiuje go jako pisemną umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy w ramach wspólnie podejmowanych działań, zmierzających do przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby /art. 6 pkt 6 ustawy/. W kontrakcie tym określa się przyczyny życiowych trudności, możliwości ich pokonywania przez podmiot zainteresowany, ograniczenia i bariery środowiskowe utrudniające rozwiązywanie problemów. Wyznacza się również cele osobie, które umożliwią przezwyciężenie trudnej sytuacji. Mają one zostać osiągnięte poprzez konkretne działania podmiotu zainteresowanego i wspomagającego go pracownika socjalnego /zob. komentarz do art. 108 ustawy, I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, wydawnictwo ABC 2007/. W związku z powyższym jeszcze raz podkreślić należy, że głównym celem kontraktu socjalnego jest podejmowanie różnego typu działań mających na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby, a nie tak jak chce tego skarżący, udzielenie mu kolejnej pomocy finansowej. Skoro wiec skarżący od początku domagał się od organów jedynie przyznania pomocy finansowej, zarzut dotyczący tego, że organ powinien zawrzeć z nim kontrakt socjalny nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, nawet jeśli zawarcie takiego kontraktu było celowe. Skoro zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto na podstawie § 2 ust. 3 i § 18 ust.1 pkt 1c). Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz.1348 ze zm.) oraz na podstawie art. 250 p.p.s.a.