II SA/Ke 20/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Rytwiany z dnia 26 maja 2010 r. nr XLV/245/2010 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rytwiany stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie obejmującym treść § 16 punkt 1 oraz punkt 2 litera c. Uchwałą z dnia 26 maja 2010 r., nr XLV/245/2010, Rada Gminy Rytwiany, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Rytwiany. W § 16 pkt 1 regulaminu określono, że przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej jest odpłatne i odbywa się na wniosek osoby ubiegającej się o przyłączenie. W pkt 2 lit. c § 16 ustalono, że wniosek o wydanie warunków technicznych przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej powinien w szczególności zawierać formę, termin i sposób płatności za przyłączenie. W dniu 11 grudnia 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Kielcach, w części dotyczącej § 16 regulaminu. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) poprzez zapis w § 16 pkt 1 regulaminu, bez upoważnienia ustawowego i umocowania prawnego. Na tej podstawie wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że ani art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), ani żaden inny przepis tej ustawy nie daje podstaw do żądania opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Dostarczanie wody odbywa się bowiem na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Dopiero po zawarciu tej umowy odbiorca zobowiązany jest, na podstawie Kodeksu cywilnego, do płacenia za dostarczoną wodę, wg określonej taryfy. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy Rytwiany wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 16 pkt 1 i 2 lit. c regulaminu oraz oddalenie skargi w pozostałej części. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Prokurator nie wykazał, w jakim zakresie § 16 pkt 2 lit. a. b i d-g oraz pkt 3 narusza obowiązujące prawo. Ponadto, Prokurator nie podniósł zarzutów co do pozostałej treści regulaminu, a mimo to wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Organ wyjaśnił, że zapis o odpłatnym przyłączeniu nieruchomości do sieci został błędnie sformułowany, ponieważ w intencji uchwałodawcy miał odnosić się do kosztów wykonania przyłącza, a nie opłaty za włączenie przyłącza do sieci. Żadne uchwały w sprawie ustalenia stawek opłat za przyłączenie do sieci nie były podejmowane i żadne opłaty nie były pobierane. Na rozprawie w dniu Prokurator zmodyfikował żądanie skargi w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności § 16 pkt 1 i pkt 2 lit. c regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.), dalej jako "ustawa", a w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały – art. 19 ust. 1 ustawy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w niej zakwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w żądanym zakresie (art. 147 § 1 Ppsa). W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały organ wskazał art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 19 ww. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy ze wskazanych przepisów wymienia wśród zadań własnych gminy sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Drugi zaś kwalifikuje do wyłącznej właściwości rady gminy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepisy te samodzielnie nie mogą więc stanowić delegacji do stanowienia prawa. Z kolei przepis art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...), w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, w ust. 1 przewiduje, że rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Regulamin ten, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy, powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis nie zawiera więc upoważnienia dla rady gminy do nałożenia opłat za przyłączenie do sieci. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że również żaden inny przepis prawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku ponoszenia opłat za samą możliwość podłączenia do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej oraz gazowej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest natomiast dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z tych urządzeń jest koniecznością życiową. Opłata ta ma zatem cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej w związku z tym traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszącej świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej (por. wyroki NSA: z 13 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2320/00; z 17 maja 2002 r., sygn. I SA 2793/01; z 25 listopada 2004 r., sygn. OSK 821/04; z 27 września 2017 r., sygn. II OSK 189/16). Wprawdzie art. 15 ust. 2 ustawy stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt, a rada gminy ma stosownie do brzmienia art. 19 ust. 1 ustawy uchwalić regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy, którego jednym z elementów jest określenie przez organ stanowiący gminy "warunków przyłączenia do sieci" (art. 19 ust. 2 pkt 4 cyt. ustawy), to przepis ten nie daje radzie gminy kompetencji do wprowadzania odpłatności za wydanie tych warunków (por. glosa W. Chróścielewski, J.P. Tarno do wyroku NSA z 13 grudnia 2000 r., sygn. II SA 2320/00, OSP 2002/6/75). Z faktu, że sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę należą do zadań własnych gminy nie wynika jeszcze kompetencja dla organu stanowiącego gminy do wprowadzania opłat za wydanie warunków przyłączenia do sieci podmiotów chcących z niej korzystać. Przyłączenie do sieci nie może być zatem uzależnione od poniesienia przez odbiorcę jeszcze innych kosztów, niż wymienione w art. 15 ust. 2 ustawy. Ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też mogą zarządzić przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci kanalizacyjnej. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy niezależnie, czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów prawa cywilnego - nie mogą być dowolnie kreowane przez organy samorządu. Podsumowując, nałożone w § 16 pkt 1 i 2 lit. c zaskarżonego regulaminu opłaty za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej mają charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego do nakładania przez gminę tego rodzaju opłat, ww. regulacje uchwały uznać więc należy za wydane bez podstawy prawnej. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.