II SA/Ke 202/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016r. sprawy ze skargi J. M. i T. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2016r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 13 stycznia 2016 r., znak: [...],Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa, po rozpatrzeniu zażalenia S. R. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 9 grudnia 2015 r., znak: [...] wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przez M. i S. małżonków R. przy budowie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr 1018 w N. przy ul. P., z powodu prowadzenia budowy w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty z dnia 8 lipca 2015 r. znak: [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W wyniku przeprowadzonych w dniu 17 listopada 2015 r. oględzin na działce nr 1018 ustalono, że na jej terenie prowadzona jest budowa budynku mieszkalnego. Stwierdzono nawiezienie i rozplantowanie ziemi na całej szerokości działki od drogi, a także od strony południowej, jak i północnej działki. Poziom nawiezionej ziemi przy granicy z działką nr 1017 nie był wyższy od poziomu terenu tej działki. Od strony działki nr 1019 warstwa nawiezionej ziemi wynosiła około 1 m. Zgodnie z oświadczeniem inwestorów, budowę realizowano na podstawie decyzji Starosty z dnia 8 lipca 2015 r. znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Teren działki został podniesiony tymczasowo w celu umożliwienia dojazdu sprzętu budowlanego, z uwagi na podmokły teren. Organ I instancji uznając, że inwestor poprzez częściową zmianę ukształtowania terenu działki oraz zmianę naturalnego spływu wód opadowych, naruszył zakres objętego projektem zagospodarowania terenu, działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 9 grudnia 2015 r. W zażaleniu S. R. podnosząc brak regulacji prawnych dotyczących nawiezienia ziemi, nie zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji, że nawożąc ziemię zmienił częściowo istniejące ukształtowanie terenu i dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych, w sytuacji gdy ziemia została rozsypana jedynie tymczasowo, bez zamiaru naruszenia objętego projektem zagospodarowania terenu. Rozpatrując zażalenie Organ II instancji wskazał, że realizowany budynek mieszkalny usytuowany jest w odległości około 10m od krawędzi asfaltowej drogi. Bezpośrednio do tej jezdni, znajdującej się na wysokości 279,95m n.p.m., przylega pobocze, położone na całej szerokości działki nr 1018 na wysokości od 279,4 do 279,8m n.p.m. Od linii pobocza do miejsca usytuowania budynku znajduje się skarpa w kształcie klina o spadku w kierunku działki nr 1018 i wysokości przy podstawie 278,3m n.p.m. Wysokość projektowanego posadowienia posadzki parteru budynku, tj. poziom 0, odpowiada wysokości 279,8m n.p.m., czyli około 1,5m wyżej od istniejącego poziomu terenu w tym miejscu, tj. 278,3m. Natomiast zaprojektowany poziom terenu bezpośrednio przy budynku od strony drogi wynosi od 279,4 do 279,5m n.p.m. Zatem porównując wysokość krawędzi pobocza (od 279,4 do 279,8m n.p.m.) z wysokością zaprojektowanego poziomu terenu bezpośrednio przy budynku od strony drogi (279,4 do 279,5m), organ stwierdził, że teren przed budynkiem od strony drogi należało wyrównać poprzez nawiezienie ziemi. Z uwagi na lekki spadek terenu (około 0,5 m na długości budynku) w kierunku wschodnim, organ wyjaśnił, że warstwa nawiezionej ziemi od strony wschodniej powinna być mniejsza niż przed budynkiem od strony drogi. W świetle powyższego organ uznał, że inwestor wyrównuje teren zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i nie dopuścił się odstępstw od projektu budowlanego. W konsekwencji nie było podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. i T. małżonkowie M., zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 Kpa i w konsekwencji naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, a nadto naruszenie art. 10 Kpa, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący zakwestionowali ustalenie, że od strony działki nr 1017 poziom nawiezionej ziemi nie jest wyższy od poziomu tej działki, załączając na potwierdzenie swego stanowiska stosowną dokumentację fotograficzną. Podnieśli, że od dnia oględzin do daty doręczenia postanowienia PINB inwestorzy nawieźli jeszcze kilkadziesiąt 10-tonowych wywrotek ziemi i rozplantowali tę ziemię na działce nr 1018. Skarżący zarzucili organowi dokonanie analizy nawiezienia ziemi i podniesienia terenu jedynie w odniesieniu do zachodniej części działki inwestorów, tj. pomiędzy zachodnią ścianą budynku, a krawędzią drogi powiatowej, natomiast pominięcie w ogóle kwestii prawidłowości nawiezienia ziemi od strony północnej (działki skarżących), wschodniej i południowej. Nie wyjaśniono, czy warstwa nawiezionej ziemi od strony wschodniej faktycznie jest mniejsza niż przed budynkiem od strony drogi. Nie badano też zgodności nawiezienia ziemi z projektem budowlanym od strony południowej i północnej. Skarżący zakwestionowali w postępowaniu zażaleniowym brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w szczególności możliwości zgłoszenia, że po oględzinach inwestorzy nadal nawozili ziemię. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniem tymczasowego charakteru podniesienia terenu. Teza o wywiezieniu setki ton ziemi po zakończeniu budowy jest bowiem nieracjonalna. Poza tym po południowej stronie działki nr 1018 zaplanowana jest budowa miejsca parkingowego, co oznacza, że nawieziona ziemia nie zostanie usunięta, ponieważ z uwagi na znaczny spadek terenu w kierunku działki nr 1019 i podmokłe podłoże, nie będzie możliwe wjeżdżanie samochodem na to miejsce parkingowe. Inwestor nie zadeklarował kiedy zakończy budowę i jak długo będzie trwał stan "tymczasowości". Zdaniem skarżących, twierdzenie o "tymczasowości" jest niewiarygodne również w kontekście urządzenia wodnego – rowu otwartego, które znajdowało się na działce nr 1018 przy granicy z działką nr 1017, a zostało samowolnie zasypane przez inwestorów. Decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. Starosta nakazał odkopanie tego rowu i w ocenie skarżących nawiezienie ziemi ma na celu uniemożliwić przywrócenie jego funkcjonalności. Wyjaśniono, że rów ten jest kontynuacją rowu na działce nr 1017 i odprowadza wodę z przepustu pod drogą powiatową. W konsekwencji działań inwestorów cała woda opadowa zostanie skierowana na działkę skarżących. Tymczasem projekt budowlany nie przewidywał żadnych robót przy ww. urządzeniu wodnym. Skarżący wskazali, że zostało ono zasypane przy okazji budowy fundamentów budynku w dniu 24 sierpnia 2015 r. W skardze zarzucono ponadto organowi II instancji pominięcie sposobu ukształtowania terenu działki nr 1018 przy granicy z działką nr 1017 wskutek nawiezienia ziemi. Wskazano, że zgodnie ze złożonym do Wojewody przy piśmie z dnia 24 sierpnia 2015 r. załącznikiem w postaci uzupełnionego projektu zagospodarowania działki, wody opadowe z działki nr 1018 są odprowadzane na własny teren z kierunkiem spływu od granicy z działką nr 1017 przy spadku 2%. Teren został jednak tak ukształtowany, że woda opadowa spływa z działki nr 1018 w kierunku granicy z działką nr 1017, co powoduje podmywanie podmurówki i w rezultacie niszczenie ogrodzenia będącego własnością skarżących. W konsekwencji zdaniem skarżących doszło do odstępstwa od warunków przewidzianych w projekcie budowlanym. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że z uwagi na toczący się proces inwestycyjny, ocena zgodności wykonanych robót budowlanych, w tym robót ziemnych, z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki, będzie możliwa dopiero po ich zakończeniu. Kwestie zaś dotyczące rowu stanowiącego odpływ z przepustu znajdującego się pod drogą powiatową, a który nie jest uwidoczniony na żadnej mapie, są przedmiotem postepowania prowadzonego przez Starostę. Organ ten decyzją z dnia 30 listopada 2015 r. zobowiązał małżonków R. do przywrócenia poprzedniej funkcji przedmiotowego rowu poprzez usunięcie narzutu kamiennego, betonu i ziemi z koryta rowu. Podobną decyzję wydał również w stosunku do skarżących. W piśmie procesowym z dnia 20 czerwca 2016 r. skarżący podtrzymali zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze. Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z akt sprawy tut. Sądu sygn. II SA/Ke 1158/15 – ze znajdujących się w nich akt administracyjnych, w szczególności projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa rozstrzygnięcie organu II instancji polegające na uchyleniu postanowienia PINB wydanego w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej "uPb" , i umorzeniu postepowania organu I instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. Będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia PINB art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zdaniem organu I instancji istotne odstępstwo od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 lipca 2015 r. polegało na nawiezieniu przez inwestorów ziemi, co doprowadziło do częściowej zmiany ukształtowania terenu działki i zmiany naturalnego spływu wód opadowych. W konsekwencji naruszony został zakres objętego projektem zagospodarowania terenu. PINB stwierdził, że inwestor powinien uzyskać decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, ponieważ projekt budowlany nie przewidywał podniesienia terenu, a różnica między poziomem zero projektowanego budynku mieszkalnego, a średnim poziomem gruntu przed wejściem główny do budynku wg projektu wynosi 0,3 m. Organ II instancji dokonując analizy projektu zagospodarowania działki nr 1018 wykonanego na kopii mapy do celów projektowych i będącego częścią zatwierdzonego decyzją Starosty pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 8.07.2015r., nie zgodził się z ustaleniem, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w projekcie budowlanym. W ocenie organu odwoławczego prace są w toku, a inwestorzy jedynie wyrównują teren. Organ stwierdził, porównując wysokości krawędzi pobocza drogi powiatowej z wysokościami zaprojektowanego poziomu terenu bezpośrednio przy budynku od strony drogi (tj. od strony zachodniej), że teren przed budynkiem od tej strony należało wyrównać poprzez nawiezienie ziemi. Ocena prawidłowości postanowienia organu II instancji wymaga zatem rozstrzygnięcia, czy nawiezienie ziemi w takich ilościach, jak to uczynili inwestorzy i rozplantowanie jej na działce nr 1018, mieści się w ramach udzielonego pozwolenia na budowę, a jeżeli nie to czy, odstąpienie przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę ma istotny charakter. Katalog istotnych odstępstw określono w art. 36a ust. 5 uPb. Zgodnie z pkt 1 ust. 1 tego przepisu, zmiana zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Innymi słowy zmiana projektu zagospodarowania działki lub terenu uznawana jest przez ustawodawcę za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, przy czym w ocenie Sądu, w każdym przypadku zależy to od okoliczności danej sprawy. Poza sporem pozostaje fakt, że w niniejszej sprawie projekt zagospodarowania działki nie przewidywał w żadnym zakresie nawożenia ziemi na działkę nr 1018. Oczywiste jest przy tym, że każda budowa wymaga odpowiedniego przygotowania terenu. Często też zachodzi konieczność jego zniwelowania w odpowiedni sposób, tak by teren stał się równy na całej powierzchni. Może to polegać także na nawiezieniu ziemi, lecz nie po to by teren samowolnie podwyższyć, ale po to by go wyrównać do punktu najwyższej rzędnej wynikającej z projektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie trafnie zauważają skarżący, że organ II instancji szczegółowo analizował nawiezienie ziemi i podwyższenie terenu działki nr 1018 w kontekście zgodności projektu zagospodarowania działki w odniesieniu do zachodniej części działki inwestorów, tj. pomiędzy zachodnią ścianą budynku a krawędzią drogi powiatowej wskazując, że inwestorzy wyrównali teren do rzędnej wynikającej z projektu budowlanego. Nie poczynił natomiast żadnych ustaleń w odniesieniu do ziemi nawiezionej od strony północnej, południowej i wschodniej. W szczególności nie ustalił, czy przy granicy z działką nr 1017 nie doszło do podwyższenia terenu działki nr 1018. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest jakichkolwiek ustaleń co do zgodności ww. prac z projektem zagospodarowania działki. Organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że w chwili obecnej roboty budowlane prowadzone są zgodnie z projektem budowlanym, skoro projekt budowlany (projekt zagospodarowania działki) nie przewiduje nawiezienia ziemi na działkę nr 1018. W szczególności nie wyjaśniono, czy nawiezienie ziemi na ww. działkę spowodowało zmianę ukształtowania terenu. Organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że inwestor wyrównuje teren. Organ II instancji nie poczynił również żadnych ustaleń w kwestii zmiany, na skutek nawiezienia ziemi, kierunku spływu wód opadowych. Tymczasem zgodnie z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Zdaniem skarżących teren został tak ukształtowany, że woda spływa w kierunku granicy z działką nr 1017, podczas gdy wg projektu zagospodarowania działki woda powinna być odprowadza na teren działki nr 1018 (mapa do celów projektowych załączona do pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r., KII 7.2 akt adm.). Kwestii tej jednak organ nie wyjaśnił. W kontekście stwierdzonych uchybień podkreślić należy, że obowiązek przestrzegania ustaleń i warunków wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę nie dotyczy jedynie okresu od zakończenia budowy lecz również czasu jej trwania. Szereg inwestycji realizowanych jest przez wiele lat i przyjęcie stanowiska, że na czas wykonywania prac można dokonywać samowolnych zmian w zakresie ukształtowania terenu czy spływu wód opadowych powodujących niedogodności dla nieruchomości sąsiednich, nie odpowiada istniejącemu porządkowi prawnemu. Rzędne terenu wokół realizowanego budynku powinny być cały czas utrzymywane na takim samym poziomie jak przewiduje to plan zagospodarowania działki, będący częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 Kpa oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 126 Kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo, poprzez niezawiadomienie skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań, naruszył zasadę czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania wyrażoną w art. 10 Kpa. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na twierdzenie skarżących, że inwestorzy po oględzinach z dnia 17 listopada 2015 r. nadal nawozili ziemię na działkę nr 1018. Istnieje zatem możliwość, że organ II instancji, z powodu naruszenia art. 10 Kpa, orzekał na podstawie nieaktualnego stanu faktycznego. Organ II instancji ponownie rozpatrując sprawę zbada, czy prowadzone roboty budowlane w związku z realizacją budynku mieszkalnego na działce nr 1018 poprzez nawiezienie ziemi, nie odbiegają w istotny sposób od zakresu objętego zatwierdzonym decyzją Starosty projektu zagospodarowania działki w części dotyczącej ukształtowania terenu tej działki , w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 1 uPb. Ustali również, czy zmiana ukształtowania terenu prowadzi do skierowania wód opadowych na teren sąsiedniej działki nr 1017. Prawidłowo zebrany materiał dowodowy pozwoli dopiero organowi na ocenę, czy istnieją przesłanki przewidziane art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb do wstrzymania prowadzonych robót budowlanych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.