II SA/Ke 203/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Asesor WSA Sylwester Miziołek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2007r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. 1 II SA/Ke 203/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatowy, na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4, 7 oraz art.128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 k.p.a.: 1. ograniczył korzystanie z nieruchomości położonej w obrębie K., gmina S.- N. oznaczonej jako działka Nr 193/8, stanowiącej własność A. i J. małż. P., poprzez udzielenie zezwolenia A. Sp. z o.o. na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia przez działkę 193/8 oraz 2. zobowiązał A. Sp. z o.o. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu w/w robót, pod rygorem wypłaty odszkodowania za powstałe szkody. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji ustalił, że wnioskiem z dnia 25 września 2006 r. A. Sp. z o.o. zwróciła się do Starosty o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie gazociągu wysokiego ciśnienia przez działkę Nr 193/8 położoną w K. gmina S.- N.. Do wniosku zostały dołączone dokumenty wskazujące, że właściciele działki- A. i J. małż. P. nie wyrażają zgody na przeprowadzenie gazociągu przez działkę. Organ podał, że w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że prawomocną decyzją Wójta Gminy S. –N.z dnia [...] ustalona została lokalizacja terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci gazowej w/c, na terenie gminy S.-N. dla potrzeb B. S.A. w miejscowości K. Z w/w decyzji oraz załącznika graficznego Nr 1 stanowiącego integralną jej część wynika, że działka nr 193/8 objęta jest trasą przebiegu gazociągu, natomiast rokowania przeprowadzone przez A. Sp. z o.o. z B. i J. małż. S. o zezwolenie na przeprowadzenia gazociągu nie przyniosły pozytywnego rezultatu. Organ przytoczył treść art. 124 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami podkreślając, że w świetle okoliczności faktycznych niniejszej sprawy należało uwzględnić wniosek A. Sp. z o.o. i zezwolić na wykonywanie prac związanych z budową gazociągu wysokiego ciśnienia. Po rozpatrzeniu odwołania A. i J. małż. P., Wojewoda decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 9a w zw. z art. 124 ust. 1,2,4,6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w punkcie 1, uchylił decyzję Starosty w punkcie 2 i w tym zakresie orzekł o zobowiązaniu A. sp. z o.o w 2 do przywrócenia nieruchomości niezwłocznie po zakończeniu robót wymienionych w punkcie 1, oraz dodał punkt 3 o treści." Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź też na skutek zrealizowanej inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody." Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie złożyli A. i J. małż. P. W uzasadnieniu skargi wskazali, że wyrażają zgodę na przeprowadzenie sieci gazu pod warunkiem rekompensaty finansowej. W wyniku złożonej skargi przez A. i J. małż. P. Wojewoda decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art.54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 9a w związku z art. 124 ust 1,. 2, 4, 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami - uchylił swoją decyzję z dnia [...] w całości oraz uchylił decyzję Starosty z dnia [...] w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że w dokumentach z przebiegu rokowań znajduje się m.in. umowa użyczenia zawarta w dniu 21 czerwca 2005 r. pomiędzy A. sp. z o.o. reprezentowaną przez pełnomocnika P. M., a A. i J. małż P., zgodnie z którą współwłaściciele działki nr 193/8 wyrażają zgodę na wejście na jej teren w celu wykonania robót związanych z budową, wycinką niezbędnych drzew i krzewów, a następnie eksploatacją gazociągu. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwem Dyrektor A. Sp. z o.o. oraz Zastępca Dyrektora ds. Handlowych A. Sp. z o.o. upoważnili przedstawiciela Wykonawcy Biura Projektów w J. Pana P. M. do działania w imieniu i na rzecz A. Sp. z o.o. m.in. w zakresie prowadzenia rozmów, negocjowania warunków umowy i zawierania umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości w zakresie przebiegu trasy gazociągów. Pismem z dnia 3 października 2006r. Starosta zawiadomił strony postępowania, że wszczęte zostało z wniosku A. Sp. z o.o. O/ K. postępowanie administracyjne w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zawiadomieniem z dnia 3 października 2006r. organ I instancji wyznaczył termin rozprawy administracyjnej na dzień 18 październik 2006r., na którą stawił się przedstawiciel A. Sp. z o.o. oraz A. P., która nie wyraziła zgody na przeprowadzenie gazociągu przez działkę nr 193/8 na warunkach proponowanych przez A. Sp. z o.o. i podtrzymała swoją propozycję zawartą w dokumentach z przebiegu rokowań. Przedstawiciel A. Sp. z o.o. podtrzymał stanowisko zawarte we wniosku z dnia 25 września 2006r. złożonym do Starosty. Organ odwoławczy podkreślił, że definiując wywłaszczenie należy je określić jako wszelkie przypadki przymusowej ingerencji państwa w uprawnienia przysługujące innym podmiotom prawnym wobec określonej rzeczy. Zgodnie z art. 112 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie może nastąpić jedynie dla realizacji celu publicznego tylko w takim przypadku, jeżeli cel ten nie może być 3 realizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Realizacja przedmiotowej inwestycji mieści się w katalogu celów publicznych zgodnie z art. 6 pkt 2 w/w ustawy, który do nich zalicza także m.in. budowę i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Pojęcie "celu publicznego", jakim posługuje się ustawa o gospodarce nieruchomościami nie jest dowolne i przy jego interpretacji nie można się odwoływać do potocznego czy też ogólnego jego znaczenia. Ustawodawca w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalił katalog celów publicznych. Jest to katalog konkretny i zamknięty, zaś cel publiczny określony w decyzji Wójta Gminy S. –N. z dnia [...] należy jednoznacznie utożsamić z uregulowaniem zawartym w punkcie 2 w/w artykułu. Przytaczając treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ odwoławczy podkreślił, że podstawą do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym jest brak zgodnej woli stron na udostępnienie nieruchomości dla realizacji inwestycji, przedmiotem postępowania nie jest natomiast kwestia analizy proponowanej przez inwestora kwoty odszkodowania na etapie rokowań, lub jak to ma miejsce w niniejszym przypadku, negocjacji sumy odszkodowania po zawarciu umowy użyczenia w dniu 6 lipca 2005r. Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy, organ II instancji wskazał, że umowa dotycząca wyrażenia zgody na budowę gazociągu zawarta pomiędzy pełnomocnikiem A. Sp. z o.o., a A. i J. małż. P. wyłącza administracyjny tryb wydania zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W niniejszym przypadku nie ma podstaw do kwestionowania powyższej umowy, jednoznacznie z niej wynika, że współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości wyrażają zgodę na wejście inwestora w celu wykonania robót związanych z realizacją inwestycji. Na ważność umowy nie ma wpływu fakt, że została ona zawarta jeszcze przed dniem wydania decyzji Wójta Gminy S. - N o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem w § 2 umowy znajduje się oświadczenie, że współwłaściciele zapoznali się z trasą projektowanego gazociągu i z takim stanem się zgadzają. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uwzględniając regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją. Art. 138 § 1 pkt 2 wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie ma jednak swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego. Ograniczenie wypływa właśnie z kryterium umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko do przypadków, gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość niniejszego postępowania jest uwarunkowana zawarciem umowy na drodze cywilnoprawnej. W niniejszym bowiem przypadku kwestia wysokości odszkodowania po zawarciu umowy, w przypadku braku zgodnej woli stron, należy do kompetencji sądu powszechnego. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. Sp. z o.o. wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody 4 z dnia [...] bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Skarżąca Spółka podkreśliła, że nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdyż jest on niezgodny z art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. A. Sp. z o.o. podała, że w przypadku utrzymania w mocy decyzji Starosty Powiatowego z dnia [...] ma prawo występować o wydanie pozwolenia na budowę i decyzji zezwalającej na użytkowanie inwestycji. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym właściciele nieruchomości A. i J. Małż. P. mogą w każdym czasie zaskarżać decyzje, co wstrzymuje cały proces inwestycyjny skarżącej. Ponadto w aktach sprawy znajduje się odwołanie", że A. P. na rozprawie w dniu 18 października 2006 nie wyraziła zgody na przeprowadzenie gazociągu przez działkę 193/8 na proponowanych przez skarżącą warunkach. Jeżeli zatem ich zgoda nie zostanie wyrażona, procesy cywilnoprawne mogą uniemożliwić oddanie inwestycji do użytku. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U .Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej u.p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c u.p.p.s.a.). Materialną podstawą orzekania w sprawie jest przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 04.261.2603 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z nim starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na 5 nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Mając na uwadze treść cytowanego przepisu oraz stan faktyczny sprawy podkreślić należy, że zezwolenie może być udzielone tylko wówczas, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyrażają zgody na budowę i zakładanie urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Zgoda ta musi być wyrażona w sposób jasny i nie budzący wątpliwości. Warto także podkreślić, że celem ustawodawcy przy stanowieniu zasad dotyczących wywłaszczania nieruchomości w rozumieniu art. 112 ust.2 ustawy, było usprawnienie procedury mającej na celu realizację celów publicznych. Przepis art. 112 ust.3 ustawy stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust.1 należy zatem rozumieć jako zawarcie umowy cywilnoprawnej, która pozwoli w sposób sprawny i bezkonfliktowy zrealizować cele publiczne, określone w art. 6 ustawy. Dlatego oświadczenie woli właściciela ( użytkownika wieczystego) nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu winno być na tyle jasne i czytelne, aby nie wywoływało najmniejszych wątpliwości co do istnienia po jego stronie zgody na odjęcie przysługującego mu prawa bądź jego ograniczenie. Jak zauważył organ odwoławczy, w aktach administracyjnych znajduje się umowa nazwana "Umową - Użyczeniem", dotycząca prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zawarta w dniu 21 czerwca 2005 r. pomiędzy A. sp. z o.o., reprezentowaną przez pełnomocnika P. M. a A. i J. małż. P. W umowie tej właściciele nieruchomości - działki Nr 193/8 położonej w K. wyrażają zgodę "na wejście na w/w działkę w celu wykonania robót związanych z budową, wycinką niezbędnych do budowy drzew i krzewów, a następnie z eksploatacją gazociągu." Na dole karty, na której spisano umowę została jednak uczyniona adnotacja o treści: "Właściciele działki wyrażają zgodę na budowę gazociągu po wypłaceniu odszkodowania dodatkowego w wysokości [...] tys. złotych". Powyższe, podobnie jak i cała umowa, zostało opatrzone datą 21 czerwca 2005 r., oraz podpisane przez jej strony. Treść zawartej umowy - w kontekście ustalenia, czy właściciele działki nr 730 wyrazili zgodę, o jakiej mowa w art. 124 ust.1 ustawy - nie sposób zatem analizować z pominięciem wyrażonego przez nich zastrzeżenia dotyczącego proponowanego odszkodowania. Wykładnia rzeczywistej treści zawartej umowy, motywów jej zawarcia oraz ustalenie, czy zgoda A. i J. małż. P. miała charakter bezwarunkowy ( a zatem, czy doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej, o jakiej mowa w art. 112 ust.3 ustawy), należała zatem do obowiązków organu odwoławczego w ramach realizacji zasady wyrażonej w art. 7 i 77 kpa. Dokonując tej analizy nie sposób pominąć faktu, iż pełnomocnik A. Sp. z o.o. – P. M. nie został upoważniony do zawierania umów dotyczących wysokości odszkodowania. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych pełnomocnictwa (k.4) wynika, że jego zakres został ustalony w sposób szczegółowy i obejmuje upoważnienie do: 6 -występowania i uzyskiwania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, -uzyskiwania wszelkich opinii i uzgodnień formalno- prawnych związanych z projektowaniem, -wszczynania postępowania i uzyskiwanie decyzji -pozwolenie wodnoprawne, -uzyskiwania opinii w Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej , -prowadzenia rozmów, negocjowania warunków i zawierania umów cywilnoprawnych z właścicielami nieruchomości w zakresie trasy gazociągów, -występowania i uzyskiwania decyzji-pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia; iż poprzez zastrzeżenie spisane na dole druku umowy z 6 lipca 2005 r., strony zawarły także porozumienie w zakresie wysokości odszkodowania. Tylko wówczas można by mówić o dochodzeniu roszczenia w tym zakresie przed sądem powszechnym -jak sugeruje Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zastrzeżenie to - mimo, że podpisane przez obie strony umowy nazwanej "użyczeniem" - z uwagi na zakres umocowania pełnomocnika skarżącej spółki P. M., jest natomiast elementem nakazującym zbadanie rzeczywistej woli stron i wyjaśnienie charakteru uczynionej na umowie z dnia 21 czerwca 2005 r. adnotacji, a w szczególności czy mamy do czynienia z jasno i niewątpliwie wyrażoną zgodą, o której mowa w art. 124 ust.1 ustawy. Ponieważ organ w ogóle nie dostrzegł i nie ocenił znaczenia zastrzeżenia poczynionego przy umowie zawartej pomiędzy stronami, przez co naruszył prawo procesowe tj. art. 7 i 77 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o art. 152 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ odwoławczy wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa, a w szczególności wyjaśni znaczenie zastrzeżenia, o jakim była mowa wyżej, dla ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia ze zgodą w rozumieniu art. 124 ust.1 ustawy. W razie przyjęcia, że zachodzą warunki do zastosowania powyższego przepisu i ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, organ będzie miał na uwadze, że udzielenie zezwolenia stosownie do zdania drugiego art. 124 ust.1 ustawy nastąpić może - w stanie sprawy - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Plan taki ogłoszony został w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego z dnia 7 grudnia 2005 r., a zatem obowiązywał już w dacie złożenia przez skarżącą spółkę wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa naruszenie przez organ dyspozycji art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem organ nie przekazał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi A. i J. małż. P. na decyzję Wojewody z dnia [...]. Wobec uchylenia decyzji Wojewody z dnia [...] organ odwoławczy zobowiązany jest przekazać sądowi skargę na poprzednio wydaną przez ten organ decyzję wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.( patrz postanowienie NSA z 29 grudnia 2004r LEX nr 164159)