II SA/Ke 204/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie: WSA Renata Detka (spr.), WSA Beata Ziomek, Protokolant: - referent stażysta Dorota Pawlicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2005 r. przy udziale --- sprawy ze skargi A.K. na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia wyroku. II SA/Ke 204/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zatwierdził na wniosek A. K. projekt budowlany zewnętrznej klatki schodowej dobudowanej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego na posesji przy ulicy [...] w K. Nałożył jednocześnie na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że postanowieniem z dnia [...] nałożył na A. K. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] następujących dokumentów: 1. zaświadczenia organu właściwego w sprawach warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego, opracowanego przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności i wpisane na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, 3. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 4. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponieważ inwestor spełnił nałożony w powyższym postanowieniu obowiązek w terminie i przedłożył wymagane dokumenty, a ponadto ustalona została opłata legalizacyjna, spełnione zostały warunki niezbędne do zatwierdzenia projektu budowlanego. Rozpoznając odwołanie od tego rozstrzygnięcia wniesione przez M. O.-R. i E.R., Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I-szej instancji, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości. 2 Podniósł, że przedmiotowa decyzja wydana została bez stosownego wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego. Wprawdzie w aktach jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania, ale w sprawie udzielenia zezwolenia na użytkowania klatki schodowej, a zatem "treść wszczęcia" jest nieadekwatna do rozstrzygnięcia. Ponadto inwestorka nie przedłożyła wszystkich dokumentów, jakich od niej zażądano postanowieniem z dnia [...], to znaczy zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto opłata legalizacyjna ustalona postanowieniem z dnia [...] została wyliczona niezgodnie z przepisem art. 49 ust.2 prawa budowlanego. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła A. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 i 138 kpa, albowiem w sprawie nie zachodzą okoliczności uprawniające organ II instancji do wydania decyzji kasacyjnej. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano wszelkie rzekome uchybienia popełnione przez organ I-szej instancji nie wskazując, jakie okoliczności należy rozpatrzyć w ponownie przeprowadzanym postępowaniu. Zarzuciła także naruszenie art. 8, 9 i 64 kpa, albowiem organ I-szej instancji winien był z urzędu wezwać stronę do sprecyzowania treści żądania zgodnie z art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego. Ponadto zwróciła uwagę na bardzo istotne sprzeczności pomiędzy ustaleniami organów obu instancji w zakresie złożenia dokumentów wymaganym postanowieniem z dnia [...]. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w pełni stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest zasadna. W szczególności słusznie zarzuca skarżąca, że organ II instancji rozpatrując odwołanie naruszył art. 138 § 2 kpa. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I- 3 szej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Podkreślenia przy tym wymaga, że generalną zasadą postępowania administracyjnego, wynikającą z art. 138 k.p.a., jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. Wyjątkiem od niej jest wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przy czym jeżeli organ II instancji uznaje za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., to przyczyny takiego stanu rzeczy winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Zaskarżone orzeczenie powołuje się wprawdzie na potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości, jednak motywy takiego stanowiska nie zostały przedstawione, przez co nie można go uznać za przekonujące i odpowiadające wyjątkowemu charakterowi decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym. Uzasadnienie rozstrzygnięcia poddanego pod osąd wskazuje także na to, że organ II instancji rozpoznając odwołanie ograniczył się do kontroli prawidłowości postępowania pierwszoinstancyjnego, bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, co pozostaje w sprzeczności z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ( art. 15 kpa ). Wskazując uchybienia, jakich dopuścić się miał organ I-szej instancji, Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy prawnej stanu faktycznego sprawy, a z motywów zaskarżonej decyzji nie wynika, w jakim kierunku miałoby być prowadzone uzupełniające postępowanie wyjaśniające i dlaczego nie mógł go przeprowadzić organ odwoławczy - jeżeli konieczność taką widział. W szczególności, nie wiadomo na czym miało by polegać postępowanie wyjaśniające w zakresie braku przedłożenia przez inwestorkę dokumentów, do złożenia których zobowiązana została postanowieniem z dnia [...]. Reasumując, ponieważ naruszenie prawa procesowego, a to art. 138 § 2 kpa, jakiego dopuścił się organ II instancji niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy o p.p.s.a. Orzekając ponownie, organ odwoławczy mając na względzie poczynione wyżej uwagi wyda stosowne rozstrzygniecie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa procesowego i pamiętając, że w pierwszej kolejności powołany jest do 4 rozstrzygnięcia merytorycznego i materialnoprawnej oceny ustalonego stanu faktycznego, a decyzję kasacyjną jako wyjątek od tej reguły może wydać jedynie wówczas, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Skorzystanie z takiej możliwości musi zawsze znaleźć wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia poprzez podanie szczegółowych przyczyn, dla których merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji nie było możliwe.