II SA/Ke 204/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 maja 2010r. sprawy ze skargi B.J. i M.J. na akt Starosty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za kartę pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty; II. stwierdza, że zaskarżony akt nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. stwierdza uprawnienie B.J. i M.J. do otrzymania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu seria [...] pobranej ponad kwotę wynikającą z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.); IV. zasądza od Starosty na rzecz B.J. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchylono zaskarżony akt Uchylono zaskarżony akt Wnioskiem z dnia 25 lutego 2010r. B. J. i M. J. zwrócili się do Starosty o zwrot części opłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł. W uzasadnieniu wniosku podali, że w dniu 23 września 2005r. wydano im kartę pojazdu samochodowego marki [...] nr rejestracyjny [...], za wydanie której uiścili opłatę w kwocie 500 zł. W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 9 marca 2010r. Starosta odmówił zwrotu żądanej kwoty i wyjaśnił, że organ rejestrujący pobiera opłaty za wydanie karty pojazdu zgodnie z obowiązującymi w dniu dokonania czynności przepisami prawa. W dniu wniesienia opłaty za kartę pojazdu tj. 23 września 2005r., wysokość opłaty regulowało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłaty za kartę pojazdu (Dz. U z 2003 Nr 137 poz.1310) wydane w oparciu o art.77 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym. Niekonstytucyjność § 1 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdził Trybunał Konstytucyjny dopiero w wyroku z dnia 17 stycznia 2006r. sygn. akt U 6/04, odraczając jednak utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006r. Wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu na kwotę 75 zł określiło rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006r., które weszło w życie z dniem 15 kwietnia 2006r. Utrata mocy obowiązującej rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. nie spowodowała automatycznego unicestwienia czynności podjętych przed dniem 15 kwietnia 2006 r. na podstawie niekonstytucyjnego przepisu. Rozpatrzenie wniosków dotyczących zwrotu opłat należy oprzeć na art. 190 ust. 4 Konstytucji, bo tylko w takich granicach dopuszcza się działanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego wstecz. Z brzmienia tego przepisu wynika, że skutkiem wyroku może być zmiana orzeczenia sądowego, decyzji administracyjnej, innego rozstrzygnięcia poprzez wznowienie postępowania, uchylenie decyzji, inne rozstrzygnięcie właściwe dla danego postępowania. Ponieważ zapłata przedmiotowej opłaty za wydanie karty pojazdu nie była poprzedzona żadnym z w/w aktów, gdyż obowiązek jej wniesienia oraz jej wysokość wynikał wprost z przepisów prawa, nie jest możliwe zastosowanie wskazanych w art. 190 ust. 4 Konstytucji trybów postępowania. W przypadku opłat za wydanie karty pojazdu mamy do czynienia z bezprawnością normatywną, która jest podstawową przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej państwa na podstawie art. 77 ust. 2 Konstytucji i art. 417 § 1 kodeksu cywilnego. Na podstawie tych właśnie przepisów można dochodzić na drodze sądowej odszkodowania w zakresie naprawienia powstałej szkody. Starosta nie jest więc organem właściwym do rozpatrzenia wniosków o zwrot żądanej części opłaty za wydanie karty pojazdu. W związku z odmownym załatwieniem pisma z dnia 25 lutego 2010 r. dotyczącego zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty pojazdu, B. J. i M. J. w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na to wezwanie Starosta pismem z dnia 22 marca 2010r. podtrzymał wcześniejsze stanowisko. Starosta stwierdził, że brak jest podstaw, aby zwrotu opłaty dokonywał z własnej inicjatywy lub woli. Do odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu są bowiem uprawnione wyłącznie sądy, a nie organy administracji. Niezależnie od tego Starosta zauważył, że w sprawie nastąpiło przedawnienie roszczeń w myśl art. 442¹ kc, gdyż datą w której powód dowiedział się o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia była data opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 15 poz. 119 z dnia 30 stycznia 2006 r. Przedmiotowe pismo zostało doręczone B. J. i M. J. emu w dniu 26 marca 2010r. Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. B. J. i M. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na "czynność Starosty", domagając się jej uchylenia oraz stwierdzenia, że są uprawnieni do otrzymania zwrotu żądanej kwoty 425 zł. jako zwrotu zawyżonej opłaty za wydanie karty AAA nr 5323974, pojazdu marki [...] nr rejestracyjny TKI 2T43. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm.) zwanej dalej ustawą p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zasadności skargi doprowadziło do ustalenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważenia wymagało, czy skarga mieści się we wskazanym powyżej zakresie przedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestia właściwości sądu administracyjnego do orzekania w sprawach dotyczących żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu była przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jednocześnie, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, przyjęcie takiego stanowiska nie oznacza, że tym samym jest niedopuszczalna droga sądowa przed sądem powszechnym dla dochodzenia roszczenia o zapłatę, którego podstawę stanowi nienależne pobranie opłaty za wydanie karty pojazdu. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w tym zakresie stanowisko wyrażone w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., sygn. akt III CZP 35/07, iż o dopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym decyduje przede wszystkim podstawa prawna wskazana przez powoda, a nie to czy określone roszczenie rzeczywiście istnieje. Stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, że określony obowiązek administracyjny strony istnieje lub nie istnieje w określonym zakresie, nie wyklucza zatem dochodzenia przez stronę roszczenia o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia. Rozstrzygnięcie sądu administracyjnego o istnieniu lub nieistnieniu takiego obowiązku może mieć zatem zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę. Odnosząc się natomiast do formalnej dopuszczalności skargi należy wskazać, że stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku natomiast aktów lub czynności określonych w art. 3 ust 2 pkt 4 p.p.s.a., skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ustawy p.p.s.a.). Wskazane powyżej warunki formalne do rozpoznania skargi na akt Starosty zostały spełnione, albowiem skarga B. J. i M. J. została poprzedzona stosownym wezwaniem właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Dokonując natomiast merytorycznej oceny zaskarżonego aktu Starosty wskazać należy, że karta pojazdu jako dokument identyfikujący pojazd została wprowadzona z dniem 1 lipca 1999r. (art.1 ustawy z dnia 18.12.1997r. o zmianie ustawy - Prawo i ruchu drogowym Dz.U.Nr.160 poz. 1086). Przepis art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym ( Dz. U z 2005r. Nr 108, poz.908 ze zm.) stanowi, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzącego od producenta lub importera nowych pojazdów wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu. W ustępie 4 pkt 2 tego przepisu zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu. Jednocześnie w art. 77 ust.5 tej ustawy wskazano, że ustalając wysokość tej opłaty należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdu. W wykonaniu powyższej delegacji wydane zostało rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 19.06.1999r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr. 57, poz.612). Rozporządzenie to zostało uchylone przez rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które z kolei uchylone zostało rozporządzeniem tego Ministra z dnia 28 lipca 2003r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. z 2003, nr 137, poz.1310 ze zm.). Ostatnio wymienione rozporządzenie obowiązywało do dnia 14.04.2006 roku. Przepis § 1 ust. 1 tego rozporządzenia został jednak w dniu 17 stycznia 2006r. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego wydanym w sprawie sygn. akt U 6/04 uznany za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego określona w tym przepisie wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zawyżona albowiem nie uwzględnia ustawowych wytycznych do określenia jej wysokości zawartych w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Organ wydający rozporządzenie nie jest bowiem umocowany do działania poza granicami upoważnienia, dla realizacji założeń w ustawie przemilczanych. Pomimo to organ ten, ustalając wysokość opłaty nie ograniczył się do uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, lecz ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca w udzielonej ministrowi delegacji nie przewidział. Oznacza to, że przepis ten niezgodny jest z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Jednocześnie Trybunał stwierdził, że zakwestionowany przepis jest niezgodny z art. 217 Konstytucji RP albowiem opłata w części wynikającej z jej podwyższenia ponad ustawowe kryteria stanowi nową daninę publiczną. Tego typu daniny mogą być nakładanie jedynie ustawą, na co Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę ( np. orzeczenie K 2/03). Jednocześnie, mając na uwadze możliwe skutki finansowe wydanego wyroku Trybunał Konstytucyjny orzekł o utracie mocy obowiązującej kwestionowanego przepisu rozporządzenia dopiero z dniem 1 maja 2006r. W tym miejscu wymaga wskazania, że odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu nie oznacza, iż w okresie pozostawania przedmiotowego rozporządzenia w obrocie prawnym pozostawało ono, w zakresie ustalenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, w zgodzie z udzielonym ministrowi właściwemu w sprawach transportu ustawowym upoważnieniem oraz w zgodzie z Konstytucją RP. Wręcz przeciwnie, uwzględniając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przedstawione w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006r. nie budzi wątpliwości Sądu, iż zakwestionowany przepis stanowił od chwili jego wydania przepis niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji. Zatem wskazana przez Trybunał data odnosi się jedynie do utraty mocy obowiązującej przepisu, nie zaś do oceny tego przepisu jako niekonstytucyjnego. Skoro zatem przedmiotowa opłata pobrana została na podstawie § 1 rozporządzenia, co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z ustawą jak i z Konstytucją, to pomimo, że Trybunał odroczył utratę mocy obowiązującej tego przepisu do dnia 1 maja 2006r. stwierdzić należy, że § 1 tegoż rozporządzenia był niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od samego początku jego obowiązywania. Wymaga podkreślenia, iż w myśl art. 178 Konstytucji RP sędziowie w zakresie sprawowania swego urzędu są niezawiśli i podlegają jedynie Konstytucji i ustawom. Oznacza to, że sędziowie orzekający w danej sprawie związani są jedynie aktami rangi ustawowej. W sytuacji zatem gdy Sąd stwierdzi niekonstytucyjność aktu niższej niż ustawa rangi, może odmówić z tego powodu jego stosowania ( por. np. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1999 r., II SA 1610/98, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 października 2004 r., III SA 2787/03). Konsekwencją uznania przepisu w/w rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ jest ustalenie, że poddany kontroli sądowej akt Starosty wydany został bez podstawy prawnej. Organ odmówił bowiem skarżącym zwrotu części uiszczonej przez nich opłaty pomimo faktu, iż jej pobranie w wysokości 500 zł. nastąpiło na mocy przepisu wykraczającego poza zakres udzielonego ministrowi upoważnienia, w wysokości zawyżonej w stosunku do wskazań określonych w art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W konsekwencji przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych Sąd na podstawie art. 146 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt ( pkt I wyroku), natomiast w pkt III wyroku stwierdził uprawnienie skarżących do otrzymania zwrotu opłaty za kartę pojazdu pobraną ponad kwotę wynikająca z art. 77 ust. 3 w związku z ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia roszczeń w myśl art. 442¹ kc zawartego w piśmie Starosty z dnia 22 marca 2010 r. zawierającym odpowiedź na wezwanie do usunięcia prawa oraz w odpowiedzi na skargę należy stwierdzić, że nie mógł on mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Przedawnienie roszczeń cywilnoprawnych jest instytucją prawa cywilnego, podlegającą badaniu tylko na zarzut zgłoszony w postępowaniu przed sądem powszechnym, zmierzającym do realizacji takiego roszczenia (art. 117 § 1 i 2 kc). Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do orzekania o zasadności roszczeń cywilnoprawnych, ani do badania kwestii przedawnienia. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Takiej też kontroli Sąd w niniejszej sprawie dokonał stwierdzając wskazane wyżej naruszenie prawa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 209 ustawy p.p.s.a.