II SA/Ke 206/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości zaskarżoną przez R. L. decyzję Wójta Gminy z dnia [...] wydaną w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że na skutek zawiadomienia M. F. w sprawie udrożnienia rowu, którym woda z jego działki spływała do sadzawki znajdującej się na działce R. L., Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych na gruncie. W dniu 15 maja 2013 r. do Urzędu Gminy wpłynęło pismo S. L., który działając w imieniu R. L.– właściciela działki nr 504 położonej w [...] oświadczył, że zastawił swój prywatny rowek w swojej działce z powodu odprowadzania do niego gnojowicy przez sąsiada M. F. W dniu 29 maja 2013 r. przeprowadzono z udziałem stron oględziny przedmiotowych nieruchomości. Następnie w dniu 7 czerwca 2013 r. odbyła się rozprawa administracyjna, która potwierdziła stan faktyczny sprawy. S. L. przyznał, że zasypał rów, którym spływała woda, a M. F. przyznał, że także zmienił stosunki wodne na gruncie poprzez wykopanie rowu odprowadzającego wodę z pól oraz poprzez wykopanie sadzawki. Nie potwierdzono natomiast faktu spuszczania gnojowicy do rowu, ponieważ okazało się, że M. F. posiada atestowany zbiornik na gnojowicę. Organ I instancji stwierdził jednak, że "kolor wody może uzasadniać twierdzenie, że do rowu przedostaje się gnojowica na przykład podczas opadów". Rozpatrując odwołanie w tak ustalonym stanie faktycznym, Kolegium uznało, że organ I instancji nie dokonał analizy zasad i sposobu przechowywania nawozów naturalnych, które regulują przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 07.147.1033). Ustawa ta, a w szczególności art. 25 ust. 1 przewiduje, że gnojówkę i gnojowicę przechowuje się wyłącznie w szczelnych zbiornikach o pojemności umożliwiającej gromadzenie co najmniej 4-miesięcznej produkcji tego nawozu. Zbiorniki te powinny być zbiornikami zamkniętymi, w rozumieniu przepisów wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), dotyczących warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Według natomiast art. 25 ust. 2 tej ustawy, podmioty o których mowa w art. 18 ust. 1, przechowują nawozy naturalne, inne niż wymienione w ust. 1, na nieprzepuszczalnych płytach, zabezpieczonych w taki sposób, aby wycieki nie przedostawały się do gruntu. Organ II instancji uznał za celowe rozważenie zastosowania tych przepisów z uwagi na ustalenie, że "kolor wody może uzasadniać twierdzenie, że do rowu przedostaje się gnojowica na przykład podczas opadów". Organ powołał się następnie na treść art. 363 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym Wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działalność negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Ponieważ przepis ten rozszerzył znacznie krąg osób negatywnie oddziałujących na środowisko, na które mogą być nakładane obowiązki, Kolegium uznało, że należy w sprawie rozważyć możliwość zastosowania tych szczególnych w stosunku do Prawa wodnego przepisów. Odnośnie natomiast przesłanek z art. 29 Prawa wodnego, należy je w sprawie wykazać poprzez skorzystanie ze środków dowodowych określonych w kpa, tj. oględzin z udziałem stron, z których powinien być spisany protokół zawierający opis stanu faktycznego na gruncie (oznaczenie i opis działek objętych oględzinami, ich ukształtowanie, kierunek spływu wód, zagospodarowanie działek mogące mieć wpływ na stan wody na gruncie oraz szkody spowodowane na gruncie jako przesłanka warunkująca zastosowanie trybu z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego). Jeżeli takie ustalenia nie będą wystarczające, organ I instancji powinien skorzystać z takich środków dowodowych jak przesłuchanie świadków, czy też odebranie opinii od biegłego. Ocena zmiany stanu wody na gruncie wymaga bowiem niewątpliwie wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych. W podsumowaniu SKO uznało, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i dlatego orzekło jak w sentencji swej decyzji. W skardze na tę decyzje sporządzonej w dniu 6 lutego 2014 r. M. F. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i rzetelne ustosunkowanie się do istniejących faktów. Podniósł, że wykonał zalecenia zawarte w decyzji Wójta Gminy i uważa za krzywdzące stanowisko Kolegium, że skarżący przesuwając bieg rowu na własnej działce naruszył stosunki wodne, a R. L. zasypując rów istniejący od 60 lat tych stosunków nie naruszył. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą wydania zaskarżonej do Sądu decyzji był przepis art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Obecne brzmienie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja art. 138 § 2 k.p.a. miała na celu ograniczenie zbyt częstego korzystania z decyzji kasacyjnych przez organy odwoławcze. W uzasadnieniu projektu zmiany (zob. druk sejmowy nr 2987 Sejmu RP VI kadencji) stwierdzono, że "projekt zmiany zmierza do większego skrępowania organu odwoławczego przy podejmowaniu decyzji kasacyjnej (stanowiącej przecież wyjątek od zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy)". Celem tej zmiany było skrócenie czasu trwania postępowań administracyjnych przez dalsze ograniczenie możliwości przekazywania spraw do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji bez koniecznej potrzeby. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w omawianym trybie jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Aktualne jednak pozostało dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, dotyczące dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej ze względu na braki postępowania wyjaśniającego (zob. P. Przybysz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 366). Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (zob. G. Łaszczyca, (w:) G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). W sytuacji więc, gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, zadaniem organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien więc ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną po spełnieniu kumulatywnie dwóch następujących przesłanek: - gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. Dokonując takiej właśnie analizy Sąd doszedł do wniosku, że organ II instancji wydał decyzję kasacyjną opartą na treści art. 138 § 2 kpa, choć nie wskazał, ani tym bardziej nie wykazał zaistnienia przesłanek pozwalających na wydanie takiej decyzji. Na wstępie należy zauważyć, że w podstawie prawnej swej decyzji SKO wskazało art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 Nr 98 poz. 1071). We wskazanym publikatorze został opublikowany tekst jednolity Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu ogłoszonym 17 listopada 2010 r. Zgodnie z ówcześnie obowiązującym brzmieniem art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten mógł wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Takie też brzmienie art. 138 § 2 zd. 1 kpa zostało przywołane w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji, co dowodzi, że powołanie w podstawie prawnej tej decyzji nieobowiązującego od 10 kwietnia 2011 r. brzmienia art. 138 § 2 kpa - nie było przypadkowym przeoczeniem. W żadnej innej części tego uzasadnienia nie znalazło się jakiekolwiek odniesienie do przewidzianych w obowiązującym brzmieniu art. 138 § 2 kpa przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Już takie tylko naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 6 kpa nakazującego organom administracji publicznej działanie na podstawie przepisów prawa (w domyśle oczywiście prawa obowiązującego w dacie rozstrzygania i mającego zastosowanie w okolicznościach sprawy), jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji. Analiza akt sprawy wskazuje jednak, że organ II instancji nie wskazał na istnienie jakichkolwiek przesłanek pozwalających na wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o obowiązujące brzmienie art. 138 § 2 kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że niewyjaśniony przez organ I instancji zakres sprawy dotyczył w ocenie SKO "zasad i sposobów przechowywania nawozów naturalnych (obornik, gnojówka, gnojowica), które regulują przepisy ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 07.147.1033). SKO zasugerowało również, że domniemane negatywne oddziaływanie na środowisko ujawnione w sprawie, może być ograniczone przez wydanie decyzji na podstawie art. 363 Prawa ochrony środowiska nakazującej osobie fizycznej wykonanie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko. Odnosząc się do takich stwierdzeń należy zauważyć, że przedmiotem sprawy w jakiej wszczęte zostało postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją, było naruszenie stosunków wodnych na gruncie, o czym organ I instancji zawiadomił strony pismem z dnia 14 maja 2013 r. Wydana następnie w tej sprawie decyzji organu I instancji, jako podstawę prawną wskazała art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, który dotyczy spowodowanych przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie. Tych więc tylko kwestii mogły dotyczyć ustalenia czynione w sprawie. Zagadnienia dotyczące przechowywania nawozów naturalnych, czy też negatywnego oddziaływania na środowisko, nawet jeżeli zostały ujawnione w toku rozpoznawania sprawy, jako pozostające poza jej zakresem nie mogły być przedmiotem jakichkolwiek ustaleń w niniejszej sprawie, a tym samym również przedmiotem wyjaśniania przez organ I instancji nakazanego przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Organ II instancji dostrzegł również w swym uzasadnieniu, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy będzie ustalenie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 29 Prawa wodnego. Zasugerował przy tym, że powinno to nastąpić poprzez skorzystanie ze środków dowodowych, o jakich mowa w kpa, tj. oględzin, przesłuchania świadków oraz odebrania opinii od biegłego. Kolegium nie wskazało jednak, jaki istotny z punktu widzenia tych przesłanek zakres sprawy nie został wyjaśniony przez organ I instancji. Nie wiadomo więc na jaką okoliczność Kolegium zasugerowało potrzebę skorzystania z powyższych środków dowodowych. Co więcej Kolegium samo stwierdziło w swym uzasadnieniu, że stan faktyczny sprawy w istocie jest bezsporny, z czym należy się zgodzić. W tej sytuacji bez wskazania, jaki konkretnie zakres sprawy konieczny do jej wyjaśnienia nie został jeszcze w sprawie ustalony, niedopuszczalne było wydanie przez organ II instancji decyzji kasacyjnej. Ponadto należy przypomnieć, że jeżeli nawet organ II instancji powziął jakieś wątpliwości co do stanu faktycznego, to powinien rozważyć możliwość wyeliminowania ich w trybie art. 136 k.p.a., czemu miał obowiązek dać wyraz w uzasadnieniu swej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Wbrew wymogom art. 138 § 2 kpa, a także art. 107 § 3 kpa, SKO nie wyjaśniło również, z naruszeniem jakich przepisów postępowania została wydana decyzja organu I instancji. Kwestia to nie może być pozostawiona domysłom, lecz winna znaleźć jasne i jednoznaczne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, ze wskazaniem konkretnych przepisów postępowania, które zostały naruszone przez organ I instancji. Odnosząc się do skargi należy zauważyć, że wskazane w niej okoliczności nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy. Skarga zmierzała bowiem do wykazania braku zasadnej, merytorycznej oceny przez organ II instancji naruszenia przez R. L. stosunków wodnych na gruncie. Tymczasem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania, co uniemożliwia Sądowi odniesienie się do kwestii poruszonych w skardze. Merytorycznej oceny sprawy, w tym również tego, czy R. L. spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunt skarżącego, będą musiały dokonać w sprawie organy administracji. Wskazane wyżej uchybienia przepisów postępowania administracyjnego popełnione przez organ II instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.