II SA/Ke 208/05

Sygnatura akt: II SA/Ke 208/05 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 25 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie: WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant: ref. staż. Andrzej Stolarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2006 r. sprawy ze skarg Z. M., J. H., kuratora spadku po B.D. i M. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak[...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...]; II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz Z.M. kwotę 200 (dwieście) złotych oraz na rzecz J. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. M. od decyzji Starosty z dnia [...] orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod modernizację drogi krajowej nr 7 nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w S.- K., o ogólnej powierzchni 0,2113 ha oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 341/2 i 341/4, mającej urządzoną księgę wieczystą KW Nr [...]. stanowiącej współwłasność Z. M.- udział do 19/32, I. O. M.- udział do 1/8 części, B. D.- udział do 3/32 części, J. H.- udział do 3/32 części i M. M.- udział do 3/32 części Wojewoda na podstawie art. 9a, 112 ust.1,2 i 3, 113 ust.1, 128 ust.1, 130 i 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 127 §2 i 138 §1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż opisaną wyżej decyzją ustalona została wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na dzień wydania decyzji w kwocie 31700 zł. z rozbiciem na poszczególnych współwłaścicieli stosownie do ich udziałów oraz, że Starosta orzekł, iż odszkodowanie to zostanie wpłacone do depozytu sądowego. W odwołaniu od tej decyzji Z. M. działający w imieniu własnym oraz jako kurator nieobecnej M. M. oraz jako kurator spadku po zmarłej B. D. podniósł, że zostały naruszone przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którymi inwestor był zobowiązany do wykupu całej nieruchomości, że w trakcie postępowania odmówiono mu dostępu do aktualnych dokumentów i opinii w zakresie wpływu budowanej drogi na środowisko, nie okazano planów na których są drogi dojazdowe do działek cząstkowych ani planów pokazujących projektowany przebieg uzbrojenia. Skarżący nadto podniósł, że nie został zawiadomiony zgodnie z art. 10 kpa o zebraniu materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Podniósł nadto, że decyzję oparto na wycenie nieruchomości sprzed 2 lat co sprawia że jest ona nieaktualna. Odnosząc się do odwołania Organ II Instancji wskazał, iż o wywłaszczenie wystąpiła Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych dla zrealizowania celu publicznego jakim jest modernizacja drogi krajowej na terenie miasta S.- K. po uprawomocnieniu się nowej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu z dnia [...] wydanej w oparciu o miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr 44/90 Rady Miasta z dnia 21.12.1990r. oraz ocenę aktualności planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego zatwierdzoną uchwałą Nr 30/94 z dnia 28.11.1994r. podkreślając, że konieczność poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jest sprawą niezwykłej wagi. Z uwagi na fakt, że przeprowadzone zgodnie z art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami rokowania nie przyniosły rezultatu, zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2003r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wywłaszczenia. W dniu 1 lipca 2003r. odbyła się rozprawa administracyjna, na której prawidłowo zawiadomieni Z. M. działający w imieniu własnym oraz jako kurator nieobecnej M. M., jako kurator spadku po B. D. i jako zarządca masy spadkowej po zmarłej I. O.M. a także J. H. nie stawili się. Zdaniem Wojewody postępowanie przed organem I instancji prowadzone było zgodnie z obowiązującymi zasadami zawartymi w kpa a rozstrzygnięcie merytoryczne jest prawidłowe i znajduje oparcie w ustawie z 21.08.1997r. Podniesione w odwołaniu zarzuty są bezzasadne. Art.113 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawiera normy prawnej, która obligowałaby organ do wykupu całej nieruchomości. Jeżeli bowiem wywłaszczeniem objęta jest część nieruchomości a właściciel wykaże, że pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania, może on żądać nabycia tej części w drodze umowy cywilno- prawnej. Z uwagi na charakter roszczenia nie może ono być przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnośnie zarzucanego nieudostępnienia planów i innych dokumentów kwestia ta nie ma istotnego wpływu na prawidłowość prowadzonego postępowania, kwestie te bowiem są istotne dla odrębnego postępowania administracyjnego, zakończonego decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bezzasadny jest także zarzut co do nieaktualności operatu szacunkowego albowiem podstawą do ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z dnia 24.06.2003r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość rynkową przeznaczonej do wywłaszczenia nieruchomości. Skargi na tę decyzję wnieśli Z. M. działający w imieniu własnym oraz jako kurator spadku po B. D., M. M. i J. H.. Skarżący zarzucili, iż zostali wywłaszczeni z działki 341/2 przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na " tereny usług, rzemiosła i drobnej wytwórczości" czyli na cele inne niż społeczne czym naruszono art. 112 ustawy z 1997 r., że nie były prowadzone negocjacje w sprawie nabycia nieruchomości bowiem prowadzone rozmowy można nazwać próbą narzucenia swej woli przez inwestora który nie liczył się ze zdaniem prawowitego właściciela, nie rozpatrzono ich żądań wykupu całej nieruchomości oznaczonej przed podziałem jako działka nr 341 czego przez cały czas się domagali, w trakcie postępowania nie mieli dostępu do aktualnej dokumentacji technicznej, nie zostali zawiadomieni zgodnie z art. 10 kpa o zebranym materiale dowodowym przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej, wycena została rażąco zaniżona, bowiem ceny wolnorynkowe na terenie miasta S.- K. wahają się w granicach ok. 80-100 zł/m kw. a w przypadku terenów inwestycyjnych leżących bezpośrednio przy obecnej ulicy E-77 dochodzą do kilkuset złotych za metr kwadratowy podczas gdy zaskarżoną decyzją ustalono odszkodowanie w wysokości 15 zł za metr kw. Ponadto Starosta nie zakreślił działającemu jako kurator nieznanej z miejsca pobytu M. M. Z. M. dwumiesięcznego terminu do zawarcia dobrowolnej umowy, z kolei jako kuratorowi spadku po B. D. przedstawiono mu ofertę zbycia nieruchomości w okresie przed uprawomocnieniem się postanowienia sądu ustanawiającego go kuratorem spadku, także przed tym okresem został zawiadomiony o terminie rozprawy, nie został mu także jako kuratorowi spadku wyznaczony 2- miesięczny termin do zawarcia umowy. Z. M. zarzucił dodatkowo, iż niezrozumiały jest dla niego fakt ustanowienia go przez Starostę zarządcą masy spadkowej po zmarłej O. M.. Z kolei J. H. dodatkowo zarzuciła, iż o fakcie wywłaszczenia dowiedziała się niejako przy okazji doręczenia pism do wiadomości w przypadku rozpoznawania odwołań pozostałych udziałowców w nieruchomości. W odpowiedzi na te skargi Wojewoda wnosząc o ich oddalenie podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Na podstawie art. 111 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz.U. Nr 153. poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej u p.p.s.a Sąd zarządził połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy z tych skarg. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skargi zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 §1 u p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując akta sprawy należało dojść do przekonania, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty dotknięte są wadami skutkującymi ich nieważność. Przede wszystkim podnieść należy, iż decyzje te zostały skierowane do osób zmarłych a więc takich, które nie mogły być stroną w sprawie. Organy obu instancji posiadały wiadomość, iż I. O. M. zmarła 6 czerwca 1996./ znajdujący się w aktach organu I instancji skrócony odpis aktu zgonu k.66/ zaś B. D. w dniu 7 grudnia 1998 r./ odpis aktu zgonu k.121/. Mimo to w decyzji wywłaszczeniowej wskazano, iż również te osoby są współwłaścicielami wywłaszczanej nieruchomości i tym nieżyjącym osobom zostało przyznane odszkodowanie chociaż przed organem I instancji Z.M. wskazał spadkobierców ustawowych i ich adresy /pismo z dnia 18 maja 2003r. k.136/. Ta okoliczność w ocenie sądu jest jedną z przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji / art. 156 §1 pkt 4 kpa/ ale nie jedyną. Z faktem, iż w decyzji wywłaszczającej jako współwłaścicieli wskazano osoby nieżyjące wiąże się także rażące naruszenie prawa a mianowicie art.119 ustawy o gospodarce nieruchomościami który wskazuje jakie elementy, poza wymienionymi w art. 107 §1 kpa powinna zawierać decyzja wywłaszczeniowa. Mianowicie jednym z tych elementów jest wskazanie właściciela nieruchomości. Nie ulega wątpliwości, że osoba nieżyjąca właścicielem nie jest i być nie może. Uzasadniony także wydaje się zarzut rażącego naruszenia art.112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Ustęp pierwszy tego artykułu przewidywał stosowanie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości tylko do nieruchomości położonych /z zastrzeżeniem art. 125 i 126, które w sprawie nie miały zastosowania/ na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Tymczasem z dołączonego do skargi zaświadczenia Urzędu Miejskiego w S. K. z dnia 26 maja 2003 r. wynika, iż działka nr 341/2 przeznaczona jest pod tereny usług, rzemiosła i drobnej wytwórczości, natomiast pod projektowane przełożenie trasy drogi krajowej Nr 746 na parametrach ulicy głównej obszarowej przeznaczona jest - pow. działki nr 341/1. Taki też zapis figuruje w zaświadczeniu z dnia 22 lipca 2002r. którym dysonowały organy obu instancji / k.53/.Podnieść należy, iż dopiero od dnia 22 września 2004 r. to jest od wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami możliwe stało się wywłaszczenie nieruchomości nie przeznaczonej w planach miejscowych na cele publiczne ale dla której wydana została decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Ponieważ jednak stosownie do art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd bada zgodność decyzji z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, ta zmiana nie może mieć znaczenia przy dokonywaniu oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zdaniem sądu w niniejszej sprawie można także mówić o rażącym naruszeniu art.128 w zw. z art. 130 i 119 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art.130 odszkodowanie ustala się według stanu i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Ponieważ w niniejszej sprawie wywłaszczeniu podlegała nieruchomość niezabudowana, stosownie do art.134 ustawy podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa. W powiązaniu z art. 130 nakładało to na organ obowiązek ustalenia wysokości odszkodowania na podstawie analizy cen w transakcjach mających miejsce w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji. Tymczasem w niniejszej sprawie Starosta aczkolwiek dysponował operatem szacunkowym z wyceny nieruchomości, noszącym datę 24.06.2003r. to jednak z treści tego operatu wynika, iż rzeczoznawca stosując do wyceny metodę cenowo - porównawczą, do porównania przyjął cztery podobne nieruchomości, co do których transakcje odbyły się 5 marca 2001r.i 2 lutego 2001 r. Z porównania sposobu wyceny noszącej datę 24.06.2003r. z wyceną z daty 17.08.2001r. należy stwierdzić, że obie te wyceny zostały sporządzone na podstawie tych samych transakcji. Zwłaszcza w świetle podnoszonego w toku całego postępowania wywłaszczeniowego przez właścicieli zarzutu, iż proponowana cena za 1m kw . gruntu jest niewspółmiernie niska, zastosowanie do ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczenie cen sprzed ponad dwóch lat w sposób rażący naruszyło art. 130. Dodatkowo podnieść należy, iż postępowanie wywłaszczeniowe w niniejszej sprawie zostało wszczęte 10 czerwca 2003 r. a więc już po wejściu w życie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych / Dz. U. Nr 80 poz.721 ze zm./, która przewiduje szczególny -uproszczony w stosunku do przepisów rozdziału 4 ustawy z 1997 r. - tryb postępowania przy m. in. nabywaniu nieruchomości na cele związane z inwestycjami w zakresie dróg krajowych. Zgodnie z art. 42 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Gdyby przyjąć iż ustawodawca miał na uwadze wszczęcie postępowania w ścisłym tego słowa znaczeniu /zarówno przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i przepisy ostatnio powołanej ustawy w sposób odmienny regulują kwestię wszczęcia postępowania aniżeli reguluje to kpa/ to należałoby stwierdzić, iż postępowanie w tej sprawie toczyło się na podstawie niewłaściwych przepisów i przed organami nieuprawnionymi / stosownie do art. 16 organem wszczynającym i prowadzącym postępowanie jest wojewoda/. Tak więc byłaby to kolejna okoliczność przemawiająca za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji. Jednakże w ocenie sądu ustawodawca w przepisie art. 42, o ile mówi o sprawach wszczętych i niezakończonych, ma na myśli szerokie rozumienie wszczęcia sprawy i obejmuje tym pojęciem także inne czynności podejmowane przez organ wywłaszczeniowy przed formalnym wszczęciem postępowania /prowadzenie rokowań/. Ponieważ w niniejszej sprawie czynności zostały podjęte przez Starostę we wrześniu 2001 roku, zdaniem sądu postępowanie mogło toczyć się na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro uprawniony podmiot nie złożył stosownego wniosku. W tej jednak sytuacji organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe nie mógł, stosować żadnych uproszczeń przewidzianych ustawą z dnia 10 kwietnia 2003r. w tym art.15 ust. 3 przewidującego możliwość odpowiedniego stosowania ust. 2 art. 15 jeżeli właściciel nie żyje a jego spadkobiercy nie wykazali praw do spadku. Natomiast pozostałe podnoszone przez skarżących zarzuty są niezasadne. W szczególności słusznie organ II instancji wskazał, iż stosownie do art. 113 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ile skarżący uważają , że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele nie mogą w niniejszym postępowaniu dochodzić przymusowego jej wykupu, służy im bowiem tylko roszczenie cywilne, którego mogą dochodzić przed sądem powszechnym. Co zaś się tyczy zarzutów związanych z nieokreśleniem Z. M. działającemu jako kurator spadku i jako kurator dla nieznanej z miejsca pobytu M. M. dwumiesięcznego terminu do zawarcia dobrowolnej umowy to wskazać należy, iż Z. M. nie byłby uprawniony do zawierania umowy sprzedaży ani jako kurator nieobecnej / stosownie do treści postanowienia Sądu Rejonowego w S.- K. Z. M. został tylko upoważniony do reprezentowania nieobecnej w postępowaniu administracyjnym, nie mógłby z resztą zostać upoważniony do zbycia nieruchomości gdyż takie uprawnienie przekracza kompetencje kuratora/ ani też jako kurator spadku. Skoro zaś wywłaszczana nieruchomość stanowi współwłasność a przedmiotem wywłaszczenia może być tylko nieruchomość a nie udział w niej / z wyjątkiem sytuacji gdy Skarb Państwa już jest właścicielem pozostałego udziału/ prowadzenie rokowań z poszczególnymi współwłaścicielami, gdy inni zajęli zdecydowanie negatywne stanowisko co do możliwości zbycia swoich udziałów było bezprzedmiotowe. Mając jednak na uwadze wcześniej podniesione okoliczności na podstawie art. 145 §1 pkt 2 u p.p.s.a w zw. z art. 156 §1 pkt 2 i 4 kpa Sąd stwierdził nieważność obu decyzji. W ocenie Sądu w sprawie nie zachodzą negatywne przesłanki o jakich mowa w art. 156 §2 kpa. W szczególności nie można przyjąć, iż zaskarżona decyzja wywołała nieodwracalne skutki, jak to podniósł na rozprawie przed sądem pełnomocnik Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Tych nieodwracalnych skutków upatruje on w tym, że inwestycja została już zakończona i że stosownie do art.2 a ustawy o drogach publicznych drogi krajowe stanowią własność Skarbu. Wskazanie w §2 art. 156 kpa na skutki prawne oznacza, że nie chodzi o stan faktyczny spowodowany istnieniem lub wykonaniem wadliwej decyzji jak również obojętne będzie przy stosowaniu tego przepisu, czy istnieją faktyczne/ materialne, techniczne/ możliwości odwrócenia następstw spowodowanych przez decyzję, a w szczególności przywrócenie stanu poprzedniego /por. teza 19 komentarza do art. 156 kpa B.Adamiak i J. Borkowski Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2005 r./. W ocenie Sądu zakończenie inwestycji na gruncie, co do którego została wydana wadliwa decyzja wywłaszczeniowa nie powoduje żadnych skutków prawnych a jedynie skutek faktyczny/ zbudowanie drogi/. Takiej oceny nie podważa zdaniem Sądu uregulowanie zawarte w art. 2 a ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Przepis ten bowiem dotyczy samej drogi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych /to jest budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącej całość techniczno- użytkową przeznaczonej do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowanej w pasie drogowym/ a nie gruntu pod tą drogą. Nawet jednak gdyby założyć, iż przez sam fakt zbudowania drogi, poprzedzony wydaniem zaskarżonej decyzji nastąpił skutek prawny, to nie byłby on nieodwracalny. O nieodwracalności bowiem skutku prawnego w rozumieniu art. 156 §2 kpa można mówić wówczas, gdy odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, ani nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego / por. uzasadnienie uchwały składu 7 s. SN z 28 maja 1992 r.- III AZP 4/92 OSNCP 1992/12/211/. W niniejszej sprawie do odwrócenia skutków nie są potrzebne działania prawne. Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 u p.p.s.a. Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku Z. M. aby zasądzić na jego rzecz dalszą kwoty 5000 zł. albowiem pomijając to, iż skarżący nie wykazał, aby takie koszty faktycznie poniósł, to koszty te, jak wynika z jego oświadczenia złożonego na rozprawie przed sądem, są związane z postępowaniem przed organami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono stosownie do art. 152 u p.p.s.a .