II SA/Ke 208/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 maja 2012r. sprawy ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji działającego z upoważnienia Wójta Gminy N. Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) w N. z dnia [...], znak: [...], zmienionej decyzją z dnia [...], w sprawie przyznania K. R. zasiłku stałego w kwocie 351,99 zł miesięcznie na okres od 17 listopada 2011r. do 31 sierpnia 2013r. wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, a następnie po zmianie w kwocie 444 zł, począwszy od [...], wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne, uchyliło decyzję z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] i orzekło o przyznaniu K. R. zasiłku stałego w kwocie 351,99 zł na okres od 1 lutego 2011r. do 31 sierpnia 2013r. wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne w okresie pobierania świadczenia. Organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Orzeczeniem z dnia 11.01.2010r. Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. zaliczył K. R. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31.01.2011r. Na podstawie tego orzeczenia organ I instancji decyzją z dnia 22 stycznia 2010r. przyznał w/w zasiłek stały w kwocie 444 zł miesięcznie na okres od 1.01.2010r. do 31.01.2011r. wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. Wyrokiem z dnia 23 września 2011r. sygn. IV U 354/11 Sąd Rejonowy IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 13.04.2011r. utrzymujące w mocy orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w J. z dnia 18.02.2011r. zaliczające K. R. do lekkiego stopnia niepełnosprawności w ten sposób, że zaliczył K. R. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na okres do 31.08.2013r. Wnioskiem z dnia 17.10.2011r. K. R. wystąpił do GOPS w N. o przyznanie zasiłku stałego. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał wnioskodawcy zasiłek stały w kwocie 351,99 zł miesięcznie na okres od 17.11.2011r. do 31.08.2013r. Decyzję tę organ zmienił decyzją z dnia [...] poprzez przyznanie stronie zasiłku stałego w wysokości 444 zł miesięcznie począwszy od dnia 1.12.2011r., w związku z przedłożeniem przez wnioskodawcę umowy dzierżawy gospodarstwa rolnego zawartej w dniu 1.04.2008r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie K. R. od powyższego rozstrzygnięcia na wstępie wyjaśniło, że decyzja z dnia [...] i decyzja ją zmieniająca z dnia [...] to w efekcie jedna decyzja administracyjna ze zmianą i jako taka podlega ocenie w trybie odwoławczym. Organ ustalił, że K. R. posiadał do dnia 31.01.2011r. i posiada nadal status osoby całkowicie niezdolnej do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Czas trwania procedury administracyjnej i oczekiwania na wyrok sądu ubezpieczeń społecznych w niniejszej sprawie nie może bowiem skutkować pozbawieniem strony prawa do zasiłku stałego za okres od lutego 2011r do listopada 2011r., w sytuacji gdy świadczenie jest kontynuacją prawa do zasiłku stałego w związku z kontynuacją orzeczenia o stopniu niepełnosprawności (wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2006r. sygn. I OSK 743/05, wyrok TK z dnia 23 października 2007r., sygn. P 28/07). Kolegium stwierdziło zatem, że stronie przysługuje zasiłek stały począwszy od 1.02.2011r. Organ odwoławczy ustalił, że K. R. prowadzi samotnie gospodarstwo domowe i jest właścicielem 3/32 gospodarstwa rolnego o pow. 6,4417 ha przeliczeniowych, co oznacza, że jego udział wynosi 0,6039 ha przeliczeniowego. Zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł. Organ powołując się na stanowisko ukształtowane w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazał, że sam fakt władania gospodarstwem rolnym przesądza o konieczności ustalania dochodu z tego gospodarstwa, bez względu na to czy właściciel uprawia to gospodarstwo, czy też je wydzierżawił i czy w ogóle osiąga z niego jakiekolwiek pożytki (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010r., sygn. I OSK 1292/09). Oznacza to zdaniem Kolegium, że organ I instancji w pierwszej decyzji, tj. z dnia [...], prawidłowo przyjął jako dochód, dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości 125,01 zł i prawidłowo ustalił wysokość przysługującego stronie zasiłku stałego. Nieprawidłowo natomiast zmienił jego wysokość w drugiej decyzji, tj. z dnia [...], w sposób rażący naruszając art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca odstąpienie od zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (reformationis in peius, art. 139 k.p.a.). Podkreślono, że w odniesieniu do świadczeń w postaci zasiłku stałego ustawodawca nie dopuścił uznania w przedmiocie ustalania jego wysokości, o czym wprost świadczą zasady określone w art. 37 ust. 1, 2 i 3 ustawy. W skardze na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. R. domagał się przyznania zasiłku stałego w pełnej kwocie stwierdzając, że posiada jedynie 0,6039 ha gruntów rolnych. Skarżący podnosił, że zgodnie z przepisami zarówno Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz KRUS jako rolnika traktują osobę, która posiada powyżej 1 ha gruntów rolnych, a według Urzędu Pracy rolnik to osoba, która posiada powyżej 1 ha przeliczeniowego gruntów rolnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Wynika z niego, że skarżący posiadał do dnia 31.01.2011r. i posiada nadal nieprzerwanie status osoby zaliczonej do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności (do 31.08.2013r.), co uzasadnia przyjęcie, iż spełnia uprawniającą do nabycia zasiłku stałego przesłankę całkowitej niezdolności do pracy w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), zwanej dalej jako ustawa. Skarżący prowadzi samotnie gospodarstwo domowe i jest współwłaścicielem w 3/32 gospodarstwa rolnego o pow. 6,4417 ha przeliczeniowych. Autor skargi kwestionuje natomiast zasadność wliczenia do jego dochodu, zryczałtowanego dochodu z gospodarstwa rolnego w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego, jego udział przekłada się na wielkość poniżej 1 ha przeliczeniowego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że skarżący uzyskał uprawnienie do zasiłku stałego od dnia 1.02.2011r., uwzględniając w tym zakresie wyrok Sądu Rejonowego z dnia 23 września 2011r. zaliczający skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Organ trafnie wskazał, że wydłużenie procedury nie może skutkować pozbawieniem strony prawa do zasiłku stałego na okres od lutego 2011 do listopada 2011r., w sytuacji gdy świadczenie jest kontynuacją prawa do zasiłku stałego w związku z kolejnym orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Pozostaje więc do rozważenia kwestia dotycząca wysokości w jakiej organ powinien przyznać uprawnionemu – K.owi R. zasiłek stały. W tym zakresie podniesione zarzuty koncentrują się, jego zdaniem, na błędnym ustaleniu przez organ dochodu z gospodarstwa rolnego, które wedle przedstawionej umowy z dnia 1 kwietnia 2008r. zostało wydzierżawione na okres 10 lat. Stosownie do treści art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy zasiłek stały ustala się w przypadku osoby samotnie gospodarującej w wysokości różnicy pomiędzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być aktualnie wyższa niż 444zł . W ocenie Sądu, na gruncie regulacji zawartej w art. 8 ust. 9 ustawy Kolegium prawidłowo przyjęło, że dla określenia dochodu na potrzeby postępowania w sprawach świadczeń z pomocy społecznej, sam fakt władania gospodarstwem rolnym przesądza o konieczności ustalenia dochodu z tego gospodarstwa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę na tzw. ryczałtowy sposób ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego, liczonego jako wartość odpowiadająca powierzchni w hektarach przeliczeniowych oraz kwoty ustalonego dla 1 ha przeliczeniowego, niezależnie od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa. Nie jest zatem istotne czy właściciel osiąga jakiekolwiek pożytki z gospodarstwa rolnego (por. wyrok NSA z dnia 17.02.2010r., sygn. akt I OSK 1292/09). Nie ma wpływu na sposób ustalania wysokości osiąganego dochodu okoliczność, że skarżący posiada tylko udział w gospodarstwie rolnym wynoszący 3/32. Skarżący pozostaje bowiem nadal współwłaścicielem całego gospodarstwa, którego powierzchnia przekracza 1ha przeliczeniowy. Błędne jest zatem stanowisko skarżącego, z którego wynika, że jest właścicielem 0,6039ha przeliczeniowego, czyli poniżej 1ha przeliczeniowego, a w konsekwencji brak jest podstaw do nieuwzględniania przy obliczaniu dochodu skarżącego, udziału w wysokości 3/32 w gospodarstwie rolnym. W rozpoznawanej sprawie wadliwość zaskarżonej decyzji polega na tym, że dokonując reformacji decyzji organu I instancji poprzez zmianę wysokości przyznanego zasiłku stałego od dnia 1.12.2011r. z kwoty 444zł na kwotę 351,99zł, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie przyjmuje się, że zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać, określonej decyzją organu pierwszej instancji, sytuacji prawnej odwołującego. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius kodeks postępowania administracyjnego oparł na dwóch kryteriach rozłącznych: - rażącym naruszeniu prawa w decyzji organu I instancji, - rażącym naruszeniu interesu społecznego. W odniesieniu do rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy może odstąpić od powołanej wyżej zasady jeżeli organ I instancji wydał decyzję ustalając stan faktyczny w oparciu o fałszywe dowody (art. 145 § 1 pkt 1), jak i gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2) – por. komentarz do art. 139 w: Kodeks postępowania administracyjnego B.Adamiak J.Borkowski Wydanie 11 s.525. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 8.04.1994r. sygn. akt III ARN 19/94, wyrok NSA z dnia 27.03.2012r. sygn. akt I OSK 1450/11.). Można zatem przyjąć, że nie błędy w wykładni prawa czy też odmiennej ocenie materiału dowodowego stanowią o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 139 k.p.a., ta ostatnia sytuacja miała zaś miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania pozostaje stanowisko Kolegium, że ustalając dochód z gospodarstwa rolnego, organ I instancji rażąco naruszył art. 8 ust. 9 ustawy. Zgodnie z dyspozycją wskazanego wyżej przepisu, przyjmuje się, że z 1ha przeliczeniowego, uzyskuje się dochód w wysokości 207zł. Rozstrzygając sprawę organ II instancji w porównaniu z decyzją organu I instancji ustalił inny stan faktyczny i dokonał odmiennej jego oceny. Stwierdził bowiem, że skarżący jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 6,4417ha przeliczeniowego, z którego osiąga dochód w wysokości odpowiadającej udziałowi 3/32, co oznacza, że podlega on odliczeniu od kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Uznał zatem, że ustalenie skarżącemu zasiłku stałego od dnia 1.12.2011r. do 31.08.2013r. w maksymalnej wysokości wynikającej z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy jest niedopuszczalne i rażąco narusza prawo. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że odmienne ustalenia faktyczne i ich ocena nie mogą stanowić rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stanowić podstawy do orzekania organu II instancji na niekorzyść strony odwołującej w zakresie objętym rozstrzygnięciem organu I instancji. Uznając, że organ I instancji przyznając skarżącemu zasiłek za okres od 1.12.2011r. do 31.08.2013r. w wysokości 444zł rażąco naruszył prawo, Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło określony art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji mając na względzie podniesione wyżej uwagi dokona prawidłowej wykładni art. 139 k.p.a. uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez Sąd na tle konkretnego stanu faktycznego i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Z tych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.