II SA/Ke 208/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2016r. sprawy ze skargi R. S., J. S., A. S., J. S., T. S. i M. S. na decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2016r. znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania budowy oddala skargę. Decyzją z dnia 15 stycznia 2016 r. znak: [...], Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania inwestorów: R. S., J. S., A. S., J. S., T. S. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 16 listopada 2015 r. znak: [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania: budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu na części istniejącej budynku i z adaptacją poddasza na cele mieszkaniowe oraz budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne, na działkach nr 78/1 i 77/3 w K., gm. S. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 30 września 2015 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło zgłoszenie ww. inwestorów, uzupełnione w dniu 19 października 2015 r. w sprawie zamiaru realizacji opisanej powyżej inwestycji. Postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. organ nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym, wskazując, że należy: 1. Projekt zagospodarowania obejmujący działkę 77/3, która zgodnie z planem miejscowym znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku symbolem ZL – tereny istniejących lasów – doprowadzić do zgodności z planem miejscowym; 2. uzupełnić oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3. zwymiarować projekt zagospodarowania poprzez określenie odległości budynku mieszkalnego od granicy z działką nr 77/3, 4. doprowadzić projekt zagospodarowania do zgodności z przepisem § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie odległości przedmiotowego budynku od granicy działki nr 77/3 oznaczonej w miejscowym planie jako ZL – tereny istniejących lasów. W dniu 29 października 2015 r. do organu wpłynął poprawiony i uzupełniony projekt budowlany wraz z wyjaśnieniami. Decyzją z dnia 16 listopada 2015 r. Starosta, działając na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru realizacji przedmiotowej inwestycji, z powodu niewywiązania się inwestorów w całości z obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia 20 października 2015 r. Projekt zagospodarowania działki obejmował bowiem nadal działkę nr 77/3 – teren lasów według obowiązującego planu miejscowego, a usytuowanie projektowanego budynku naruszało § 271 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422). W odwołaniu inwestorzy nie zgodzili się z twierdzeniem organu I instancji, że projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Zdaniem autorów odwołania organ błędnie uznał za las tereny na działce nr 77/3, które pozbawione są roślinności leśnej i oznaczone jako grunty orne RVI. Organ odwoławczy ustalił, że budynek jednorodzinny przeznaczony do rozbudowy znajduje się w całości na działce nr 78/1, usytuowany jest ścianą północną (dłuższą), z otworami okiennymi – wypełnionymi luksferami – w odległości 3,20 m od granicy działki sąsiedniej nr 77/3; projektowana rozbudowa polega na przedłużeniu ściany północnej i południowej w kierunku wschodnim; ściana północna nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu § 235 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...). Działki nr 78/1 i 77/3 położone są na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym przez Radę Gminy uchwałą z dnia 28 marca 2006 r. nr [...]. Zgodnie z ustaleniami tego planu, działka nr 78/1 w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MR,N – zabudowa mieszkaniowa zagrodowa i jednorodzinna, zaś działka nr 77/3 – na terenie oznaczonym symbolem ZL – teren lasów. W § 17 ust. 2 pkt 2 planu wprowadzono na terenach ZL zakaz zabudowy z wyjątkiem budowli i urządzeń związanych z gospodarką leśną, sieci i urządzeń transportu drogowego oraz infrastruktury technicznej. Trafnie więc, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji stwierdził, że objęcie projektem zagospodarowania działki nr 77/3, w całości znajdującej się na terenie ZL, narusza ustalenia planu miejscowego. Organ II instancji przytoczył następnie treść § 2 ust. 1 pkt 1-2, § 271 ust. 1, 2, 8 i 10 oraz § 272 ust. 2 cyt. rozporządzenia, z których wynika, że odległość ściany budynku o ścianach i dachu nierozprzestrzeniających ognia od granicy lasu powinna wynosić 12 m. Usytuowanie przez inwestorów ściany budynku o ścianach i dachu nierozprzestrzeniających ognia w odległości 3,2 m od granicy lasu (ustalonej w planie miejscowym) jest więc sprzeczne z § 271 cyt. rozporządzenia. Z podniesionych względów organ odwoławczy stwierdził, że Starosta prawidłowo nałożył na inwestorów, w trybie art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane, obowiązek doprowadzenia projektu budowalnego do zgodności z obowiązującymi przepisami, wyznaczając stosowny termin, jak również zasadnie uznał, że inwestorzy nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. W ocenie organu, położenie w całości działki nr 77/3 na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego symbolem ZL, oznacza, że stanowi ona las w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. O takim przeznaczeniu działki decyduje bowiem brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujące, że w miejscowym planie określa się obowiązkowo, między innymi, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnym sposobie zagospodarowania oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Projektowany obiekt nie może więc swoim usytuowaniem naruszać ładu przestrzennego istniejącego lub przyszłego, zaplanowanego dla terenu objętego planem miejscowym. W konsekwencji nie ma znaczenia opis użytku zawarty w ewidencji gruntów, rodzaj roślinności, jaka aktualnie porasta przedmiotową działkę, a także definicja lasu zawarta w ustawie o lasach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. S., J. S., A. S., J. S., T. S. i M. S. zarzucili powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj.: – art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) poprzez uznanie, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi z uwagi na odległość rozbudowywanego budynku od granicy lasu, w sytuacji gdy w rzeczywistości odległość ta przekracza 12 m; – art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...) poprzez uznanie, że przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi z uwagi na odległość rozbudowywanego budynku z otworami okiennymi od granicy działki sąsiedniej, w sytuacji gdy odległość ta przekracza 3 m; W skardze podniesiono ponadto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj.: – art. 30 ust. 5c ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że projekt budowlany nie został doprowadzony do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami; – art. 77 § 1 Kpa poprzez pominiecie okoliczności, że działka nr 77/3 stanowi współwłasność skarżących, pozbawiona jest roślinności leśnej i oznaczona jest w ewidencji gruntów jako grunty orne, a otwory okienne w ścianie północnej zostały zastąpione luksferami w uzupełnionym projekcie budowlanym; – art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zdaniem skarżących, nie sposób przyjąć, że działka nr 77/3 stanowi las, skoro na całej wysokości projektowanej inwestycji jest oznaczona w ewidencji gruntów jako grunty orne RVI o pow. 0,1579 ha, a nadto na całej szerokości działki nr 78/1 jest działką pozbawioną roślinności leśnej. Teren ten nie tylko nie spełnia definicji legalnej lasu zawartej w art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, do której nawiązuje w art. 2 ust. 2 ustawa z dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale nie może być też uznany za las w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. W planie miejscowym symbol ZL oznacza bowiem "tereny istniejących lasów", tymczasem na terenie działki nr 77/3 las nie istnieje. W ocenie skarżących nie został naruszony § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (...), ponieważ projektowany budynek usytuowany jest w odległości 3,2 m od granicy działki nr 77/3, a otwory okienne w ścianie północnej zostały zastąpione luksferami. Nie został również naruszony § 271 cyt. rozporządzenia, ponieważ rzeczywista odległość przedmiotowego budynku od granicy lasu przekracza 12 m. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia był art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej "uPb". Przepis ten stanowi, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1a uPb, pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane. Budowa taka może być realizowana na podstawie zgłoszenia (30 ust. 1 pkt 1 uPb). Budową jest również rozbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 uPb). Z mocy art. 30 ust. 4b uPb do zgłoszenia budowy stosuje się odpowiednio art. 35 ust. 1, który obliguje organ administracji architektoniczno-budowlanej do sprawdzenia m.in.: zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i (pkt 1); zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie kontrola Sądu sprowadza się do oceny, czy Wojewoda prawidłowo uznał, że istniały podstawy do wniesienia przez Starostę sprzeciwu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i przyjęcia zgłoszenia zamiaru wykonania: budowy polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego wraz ze zmianą konstrukcji dachu na części istniejącej budynku i z adaptacją poddasza na cele mieszkaniowe oraz budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości płynne, na działkach nr 78/1 i 77/3 w K., gm. S. Starosta w oparciu o przedłożony przez inwestorów projekt budowlany stwierdził, że zawiera on nieprawidłowości. W postanowieniu z dnia 20 października 2015 r. organ I instancji wezwał inwestorów m.in. do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z planem miejscowym, wskazując, że objęta nim działka nr 77/3 znajduje się na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL- tereny istniejących lasów (pkt 1), oraz, że projektowana rozbudowa narusza § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zakresie określenia odległości od działki nr 77/3 (pkt 4). W odpowiedzi przedstawionej w piśmie z dnia 29 października 2015 r. inwestorzy podnieśli, że działka nr 77/3 na wysokości planowanej inwestycji jest oznaczona na mapie do celów projektowych oraz wyrysie z planu miejscowego jako grunty RVI. Na całej szerokości działki nr 78/1 jest działką niezalesioną. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów z dnia 27 października 2015 r. działka nr 77/3 o pow. 0,5714 ha składa się z lasów (LsVI – 0,4135 ha) oraz gruntów ornych (RVI – 0,1579 ha). Odległość projektowanej inwestycji od lasu wynosi 18,4 m, co jest zgodne z § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Starosta nie podzielił argumentacji inwestorów uznając, że w realiach niniejszej sprawy nie wykonali obowiązku usunięcia nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym. Z tym stanowiskiem zgodził się organ II instancji stwierdzając, że istniały podstawy do wniesienia sprzeciwu. W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego pozwala na akceptację zaprezentowanego poglądu. Znajdujący w sprawie odpowiednie zastosowanie przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego nakazuje organom architektoniczno-budowlanym sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, o czym wprost stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015, poz. 199 ze zm.), dalej "upzp". Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 upzp). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 1 pkt 1 upzp). Organy orzekające w niniejszej sprawie związane były ustaleniami planu miejscowego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 upzp). Uchwała w sprawie planu miejscowego, jako akt normatywny, zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Do czasu kiedy nie zostanie uchylona lub zmieniona, wiąże także organy gminy oraz organy państwa, we właściwości których pozostaje wypowiadanie się w kwestii praw i obowiązków właściciela nieruchomości na podstawie przepisów odrębnych, w tym organy zezwalające na budowę (rozbudowę) obiektu budowlanego. W świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uPb oraz art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 upzp nie ma więc znaczenia jak dany teren jest oznaczony w ewidencji gruntów i budynków. Charakter działki należy odczytywać poprzez określenie przeznaczenia, jaki dla terenu jej położenia przewidują ustalenia w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ewidencja gruntów jest bowiem tylko zbiorem informacji, prowadzonym w celu uporządkowania informacji o gruntach, jednakże nie rozstrzyga o ich przeznaczeniu. Z tego powodu dane zawarte w ewidencji gruntów, sprzeczne z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie miejscowym, nie mogą stanowić wiążącej podstawy ustaleń dotyczących kwestii przeznaczenia terenu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ani w postępowania sprawdzającym zgłoszenie budowy obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1474/11). W konsekwencji bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostają twierdzenia skarżących o braku roślinności leśnej na działce nr 77/3 i odniesienia do definicji legalnej lasu zawartej w ustawie o lasach. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają uprawnień do zmiany treści planu miejscowego. Takich uprawnień nie posiada też sąd administracyjny. Kontrola legalności planu miejscowego może być przeprowadzona, ale w oddzielnym postępowaniu, wszczętym na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Z jednoznacznych ustaleń organu wynika, że zgodnie z zapisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego obszarów miejscowości: [...] (plan nr 2), przyjętego przez Radę Gminy uchwała z dnia 28 marca 2006 r. nr [...] (Dz.Urz. Woj. Świętokrzyskiego nr [...]), objęta projektem zagospodarowania i projektem budowlanym działka 77/3 położona jest na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem ZL – tereny istniejących lasów (§ 17 ust. 1 pkt 1). Z tego względu, przy rozbudowie obiektu budowlanego znajdującego w sąsiedztwie lasu należało uwzględnić przepisy dotyczące sytuowania obiektów budowlanych z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ściana północna planowanego do rozbudowy budynku (od strony działki nr 77/3) nie jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego w rozumieniu § 235 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie Planowany do rozbudowy budynek należy do kategorii "ZL" – budynki mieszkalne, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej charakteryzowane kategorią zagrożenia ludzi (§ 209 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Zgodnie z tabelą zamieszczoną w § 271 ust. 1 cyt. rozporządzenia, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków ZL niebędących ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż 8 m, przy czym, jeżeli jedna ze ścian zewnętrznych usytuowana od strony sąsiedniego budynku lub przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50% (ust. 2), tj. w przypadku budynku ZL do 12 m. Najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy lasu należy przyjmować, jak odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień (ust. 8). W świetle powyższego usytuowanie ściany północnej budynku w odległości 3,2 m od granicy lasu (zgodnie z treścią obowiązującego planu miejscowego) pozostaje w sprzeczności z § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia. Trafnie więc organy stwierdziły brak zgodności usytuowania przedmiotowego obiektu z obowiązującymi przepisami. Ponieważ inwestorzy nie wywiązali się z obowiązku doprowadzenia projektu zagospodarowania działki do stanu zgodności z obowiązującymi przepisami prawa miejscowego i przepisami techniczno-budowlanymi, organ I instancji zasadnie wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru realizacji ww. inwestycji na podstawie art. 30 ust. 5 c uPb. Dodatkowo należy zaakceptować stanowisko organów, że projekt zagospodarowania działki 77/3 w inny sposób niż z przeznaczeniem na las, narusza ustalenia planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie o braku jego zgodności w tym zakresie. W istniejącym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.