II SA/Ke 209/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Starachowicach na uchwałę Rady Miejskiej w Bodzentynie z dnia 25 lipca 2016 r. nr X/66/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 11 ust. 1 lit. a oraz § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Dnia 25 lipca 2016 r. Rada Miejska w Bodzentynie podjęła uchwałę nr X/66/2016 w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Bodzentyn (dalej jako "Regulamin"). W § 11 ust. 1 lit. a Regulaminu postanowiono, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się. Natomiast w § 13 ust. 1 Regulaminu postanowiono, że na terenach nieruchomości służącej do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Rasy psów uznawanych za agresywne mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Skargę na powyższą uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Starachowicach, zarzucając temu aktowi istotne naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r., poz. 250) i art. 10a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 zm.) oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908) poprzez: - przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 13 ust. 1 ww. uchwały zapisu zobowiązującego na nieruchomości służącej do użytku publicznego do wyprowadzania psów tylko na smyczy, a ponadto psów uznawanych za agresywne tylko na smyczy i w kagańcu, - przekroczenie delegacji ustawowej i zawarcie w § 11 ust. 1 lit. a ww. uchwały zapisu zobowiązującego osoby utrzymujące zwierzęta domowe do niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 ust. 1 lit. a oraz § 13 ust. 1. W uzasasdnieniu skargi Prokurator podniósł między innymi, że rada gminy nie jest upoważniona do określenia w regulaminie obowiązku wyprowadzania psa na smyczy, czy w kagańcu, jak również, wskazywania miejsc, czy sytuacji, w których psy mogą zostać zwolnione z uwięzi. Powyższe kwestie zostały bowiem uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zwierząt – art. 10a ust. 3 i 4 tej tej ustawy. Zdaniem skarżącego, treść zaskarżonych § 11 ust. 1 lit. a oraz § 13 ust. 1 uchwały modyfikuje unormowania ustawy o ochronie zwierząt i jest bardziej rygorystyczna niż przepisy ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, wnosząc o oddalenie skargi, że nie stwierdza się nieważności uchwał po upływie roku od ich podjęcia, a zaskaroznba uchwała została podjęta w dniu 25 lipca 2016 r. i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego pod. poz. 2459. Nadto w momencie sporządzenia skargi uchwała została uchylona mocą § 17 uchwały Rady Miejskiej w Bodzentynie z dnia 14 listopada 2017 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Bodzentyn, która to uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego pod poz. 3511 w dniu 22 listopada 2017 r. W niniejszej sprawie Prokurator domaga się, jak zarzucił organ, stwierdzenia nieważności przepisów uchylonych ponad dwa lata przed wniesieniem skargi. Aktualnie obowiązujący Regulamin nie posiada natomiast jednostki redakcyjnej § 11 ust. 1 lit. a, jak również § 13 ust. 1. Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i pełnomocnik organu wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy (pisma z dnia 28 maja 2020 r. i z dnia 8 czerwca 2020 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, w kontekście twierdzeń organu, co zresztą podniósł również w uzasadnieniu skargi Prokurator, że podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), dalej jako "u.c.p.g". Skoro uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, to nie obowiązuje termin z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na wywiedzenie skargi do sądu administracyjnego. Ponadto kontroli sądowoadministracyjnej tego aktu pod względem jego zgodności z prawem nie wyłącza okoliczność, że uchwała ta już nie obowiązuje. Podnieść należy, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne (zob. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, dostępny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Skoro zaskarżona uchwała - będąca aktem prawa miejscowego - weszła w życie, co podkreśla organ poprzez jej publikację we właściwym dzienniku urzędowym, a więc wywołała określone skutki prawne, to w razie ujawnienia istotnego naruszenia prawa w związku z podjęciem tej uchwały, istnieje konieczność stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części. Zaskarżona uchwała obowiązywała od sierpnia 2016 r. do końca 2017 r. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm. - na datę podjęcia uchwały) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, zob. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 770/19, lex nr 2748084 i powołane tam orzecznictwo, m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 2114/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy wniosek wynika zarówno z istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej jako "rozporządzenie"), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodne z § 143 załącznika do rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 ww. załącznika do rozporządzenia, w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., regulamin określać ma szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zgodnie z zaskarżonym postanowieniami § 11 ust. 1 lit. a i § 13 ust. 1 Regulaminu, osoby utrzymujące zwierzęta domowe są zobowiązane do sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami, w szczególności niepozostawiania ich bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się, a na terenach nieruchomości służącej do użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy. Rasy psów uznawanych za agresywne mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu. Za istotnie naruszające prawo (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. oraz art. 4 pkt 2, art. 5 i art. 10a ust. 3 i 4 ustawy o ochronie zwierząt, ale też art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz wskazane przez skarżącego Zasady techniki prawodawczej) należało uznać uchwalenie w § 11 ust. 1 lit. a Regulaminu przepisu wprowadzającego obowiązek niepozostawiania zwierząt domowych bez dozoru, jeżeli zwierzę nie znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się. Po pierwsze, już ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.) wprowadza regulację dotyczącą możliwości puszczania psów bez kontroli nad ich zachowaniem. W świetle art. 10a ust. 3 i 4 tej ustawy istnieje zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, który jednak nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Analizowana regulacja zaskarżonej uchwały wkracza więc w zakres regulacji ustawowej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Po drugie, wykładnia § 11 ust. 1 lit. a Regulaminu prowadzi do wniosku, że możliwość pozostawienia zwierzęcia domowego bez dozoru istnieje tylko wówczas, jeżeli zwierzę znajduje się w pomieszczeniu zamkniętym lub na terenie ogrodzonym w sposób uniemożliwiający samodzielne wydostanie się. Tego rodzaju warunek w zasadzie w praktyce uniemożliwi właścicielom niektórych zwierząt domowych (tj. kota, papugi, czy gołębi) ich zwolnienie na terenie nieruchomości (na terenie prywatnym), skoro nieruchomość powinna być ogrodzona w sposób uniemożliwiający wydostanie się takiego zwierzęcia z tej nieruchomości. Ogrodzenie nieruchomości w sposób taki, że wykluczy możliwość wydostania się kota, czy gołębi z terenu nieruchomości jest możliwe do wykonania, ale w praktyce oznaczałoby konieczność wykonania ogrodzenia również ponad terenem nieruchomości. W efekcie tego rodzaju zwierzęta będą przebywać nadal w zamknięciu. Uniemożliwi to tym samym uwzględnienie indywidualnych potrzeb niektórych zwierząt domowych w zakresie np. zdobywania pożywienia. Tymczasem każde zwierzę wymaga humanitarnego traktowania (art. 5 ustawy o ochronie zwierząt). W świetle ustawy o ochronie zwierząt pod pojęciem humanitarnego traktowania zwierząt rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę (art. 4 pkt 2 tej ustawy). Zatem bez racjonalnego uzasadnienia, a wręcz z nakazem utrzymywania zwierząt w sposób niehumanitarny, analizowany przepis uchwały reguluje możliwość pozostawienia niektórych zwierząt domowych bez dozoru na terenie nieruchomości prywatnej w zasadzie wyłącznie w zamknięciu. To powoduje, że analizowany przepis Regulaminu wprowadza nakazy bardziej rygorystyczne niż czyni to ustawa o ochronie zwierząt. Ustanowione w zaskarżonym Regulaminie nakazy - sprawowania właściwej opieki nad zwierzętami domowymi, wyprowadzania psów tylko na smyczy na terenach nieruchomości służących do użytku publicznego, a psów ras uznawanych za agresywne - tylko na smyczy i w kagańcu - służą niewątpliwie osiągnięciu celów ustawowych przewidzianych w przepisie prawa, który stanowił podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela zwierzęcia domowego, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Dlatego narusza powyższą zasadę również wprowadzenie w § 13 ust. 1 Regulaminu generalnego nakazu wyprowadzania psów tylko na smyczy, a psów ras uznawanych za agresywne - tylko na smyczy i w kagańcu, nieprzewidującego żadnych wyjątków uzasadniających odstąpienie od tego obowiązku. Należy bowiem choćby zwrócić uwagę na art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 ze zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Stąd brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy ze względu na uwarunkowania indywidualne dotyczące tych zwierząt (np. przeciwwskazania weterynarza) prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania niezgodne z regulaminem utrzymania czystości i porządku w gminach, choć te - w świetle innych obowiązujących przepisów prawa, w tym o randze ustawowej - są zachowaniami legalnymi. Na mocy przepisów rangi ustawowej dopuszczalne jest chociażby prowadzenie psa zarówno bez smyczy jak i bez kagańca przez osobę niepełnosprawną. Z tych powodów analizowane postanowienie Regulaminu należało także ocenić jak istotnie naruszające prawo (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., art. 4 pkt 2 i art. 5 ustawy o ochronie zwierząt). Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 11 ust. 1 lit. a i § 13 ust. 1 zaskarżonej uchwały.