II SA/Ke 21/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.),, Asesor WSA Jacek Kuza, Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2007r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego T. G. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Ke 21/07 UZASADNIENIE Decyzją Nr [...] z dnia [...] . Starosta Powiatowy w K., na podstawie art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. B. w sprawie uchylenia decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] udzielającej J. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce o nr ewid. 860 w R., w części dotyczącej obowiązku rozbiórki starego budynku mieszkalnego po wybudowaniu nowego, odmówił uchylenia w/w decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji ustalił, że na podstawie decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] J.B. wybudował budynek mieszkalny na działce oznaczonej nr ewid. 860 w R., gm. G. W w/w decyzji nałożono na inwestora obowiązek rozbiórki starego budynku mieszkalnego po wybudowaniu nowego. Z informacji uzyskanej z Urzędu Gminy w G. wynika, że J.B. nie zgłosił zakończenia budowy przedmiotowego budynku. W toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ustalono, że budowa jest zakończona, a budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Ponadto stary budynek nie został rozebrany i również jest użytkowany. Organ I instancji wskazał, że stosownie do treści art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawa, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmienioną jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym słuszny interes strony. Warunkiem zmiany lub uchylenia decyzji jest m.in. zgoda wszystkich stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy G. z dnia [...]. Stronami w niniejszej sprawie byli: J. R., zam. w R. i W.K. , zam. w R. Osoby te nie żyją a ich spadkobiercami są odpowiednio: J. R. właściciel działki nr 861 w R. i S. K. właściciel działki nr 859 w R. W związku z powyższym, to oni zostali wezwani do wyrażenia pisemnej zgody na uchylenie przedmiotowej decyzji w części dotyczącej obowiązku rozbiórki starego budynku mieszkalnego. Zgodę na piśmie wyraził jedynie J.R. , nie uzyskano natomiast zgody od S. K. Organ podkreślił, że w przypadku braku zgody wszystkich stron na uchylenie decyzji, prowadzenie dalszego postępowania w sprawie stało się bezprzedmiotowe. Rozpatrując odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożone przez J.B., Wojewoda decyzją z dnia [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art.138 k.p.a., utrzymał je w mocy. Przytaczając ustalenia poczynione w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podkreślił, że prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa, określa art. 155 k.p.a., którego treść została zacytowana. Przesłanką dopuszczalności zmiany decyzji ostatecznej w trybie tego przepisu (co odnosi się także do sytuacji, w której ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki), a tym samym decyzji kształtującej jej sytuację prawną, jest m.in. zgoda wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji. Organ odwoławczy powołał treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1991r. w sprawie o sygn. akt III ARN 32/90 (OSNCAPiUS 1992, Nr 6, poz. 112), zgodnie z którym zgoda strony na wzruszenie w całości lub w części decyzji, z której strona czerpie swe prawa, nie może być ani dorozumiana, ani domniemana. Tylko i wyłącznie zgoda udzielona wprost i wyraźnie, przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej, może stanowić jedną z przesłanek zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 Kpa. Wprawdzie stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] byli J. R. i W. K. , jednak obecnie właścicielami nieruchomości sąsiednich są S. K. i J. R. Odnosząc się do okoliczności przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy podał, że w związku z wezwaniem organu I instancji z dnia 23 sierpnia 2006r., tylko J. R. wyraził zgodę na zmianę decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...] natomiast S. K. zgody takiej nie udzielił. Co więcej S.K. w piśmie z dnia 19 lipca 2005r. domaga się wyegzekwowania obowiązku rozbiórki starego budynku mieszkalnego zgodnie z decyzją. Nie dysponując jednoznaczną zgodą wszystkich stron postępowania na zmianę treści decyzji ostatecznej, organ administracji publicznej musiał wydać decyzję niekorzystną dla wnioskodawcy bez potrzeby badania, czy za zmianą przemawia "interes społeczny lub słuszny interes strony". Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do treści art. 155 k.p.a., zgoda stron na zmianę decyzji ostatecznej jest wstępnym i bezwzględnym warunkiem weryfikacji decyzji w tym trybie. W razie braku tej zgody nie ma potrzeby prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, które w tej sytuacji jest w istocie bezprzedmiotowe. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, że trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych oznacza, iż nie mogą być one zmienione lub uchylone dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w przypadkach wprost określonych w obowiązujących przepisach, przy ścisłym zachowaniu określonych w nich warunków. Uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej, bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., przy uwzględnieniu przepisów szczególnych, które wykluczają możliwość takiej zmiany, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. Mając na uwadze powyższe Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana poprawnie. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J.B. wnosząc o jego uchylenie. Skarżący podkreślił, że jego zdaniem żadna ze stron nie nabyła prawa na mocy decyzji z dnia [...] w zakresie, w jakim dotyczy rozbiórki starego budynku. Pozwolenie na budowę zostało udzielone skarżącemu i to on nabył prawo. Natomiast w zakresie, w jakim decyzja nakazuje rozbiórkę nie można jej kwalifikować jako decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. W związku z powyższym, w przekonaniu skarżącego Starosta, a następnie Wojewoda naruszyli prawo stosując zamiast właściwego w tej sprawie art. 154 k.p.a. przepis art. 155 k.p.a. Przepis art. 154 k.p.a. pozwala na wzruszenie decyzji ostatecznej w sytuacji, w której strona nie nabyła prawa, a w zakresie w jakim skarżący wniósł o wzruszenie decyzji z dnia [...], żadna strona jego zdaniem nie nabyła prawa. J. B. podkreślił, że art. 155 k.p.a. ma na celu ochronę strony, która nabyła prawo na podstawie decyzji, która ma podlegać wzruszeniu, S.K. nie był natomiast stroną decyzji z dnia [...] która nabyła na podstawie tejże decyzji jakiekolwiek prawa. Skarżący podał, że art. 154 k.p.a. ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wzruszyć decyzję ostateczną- decyzja nie może tworzyć praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a za wzruszeniem muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Autor skargi powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2005 r. w sprawie o sygn. SA/Wa 701/05, zgodnie z którym z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, że wystarczą racje interesu społecznego bądź tylko względy na słuszny, a więc kwalifikowany interes strony. Na podstawie art. 154 k.p.a. organ administracji publicznej orzeka na zasadzie uznania administracyjnego, co wynika z użycia w przepisie słowa "może", wymaga to respektowania postanowień art. 7 k.p.a. i pozytywnego załatwienia sprawy dla strony, jeżeli nie sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Skarżący podkreślił, że w domu przeznaczonym do rozbiórki zamieszkuje jego siedemdziesięciopięcioletnia siostra, on zaś korzysta z piwnic w celu składowania ziemiopłodów i opału. Podał, że nie chce dokonać rozbiórki, gdyż jedyna decyzja zobowiązująca do rozbiórki została wydana na podstawie nie obowiązujących od dawna przepisów prawa dyktowanych wskazaniami ówcześnie obowiązującego ustroju politycznego. Zdaniem skarżącego należy przyjąć, że Wojewoda dopuścił się naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Sądowa kontrola legalności orzeczeń wydawanych w toku postępowania administracyjnego sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 ustawy o p.p.s.a.). Stan faktyczny ustalony przez organy obu instancji nie był kwestionowany i znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Sporna pozostaje natomiast kwestia, czy decyzja z dnia [...] dotycząca pozwolenia na budowę, w części, w której nakazuje rozbiórkę starego budynku mieszkalnego po wybudowaniu nowego, powoduje nabycie prawa, a tym samym, czy jej uchylenie może nastąpić na podstawie art. 155 k.p.a. Na wstępie należy podkreślić, że przyjęty w przepisach art. 154 k.p.a. i 155 k.p.a. podział decyzji ostatecznych na decyzje, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa i decyzje, na mocy których strona nabyła prawo, wyklucza istnienie sytuacji, w których właściwy organ administracji publicznej byłby uprawniony do alternatywnego zastosowania jednego z wymienionych przepisów w celu uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Przyjęcie, że decyzja ostateczna podlega przepisowi art. 155 k.p.a. wymaga zatem od organu administracji publicznej rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja ta tworzy dla strony prawo. Nie ulega wątpliwości, że nie tylko decyzja uprawniająca, ale także zobowiązująca powoduje nabycie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, każde rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej, które kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie na podstawie którego strona "nabyła prawo". Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązek, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabyła prawo", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki i w jakim zakresie na niej ciążą (por. wyroki NSA: z dnia 23 marca 2001 r., sygn. IV SA 1515/96, Lex nr 53442, z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04, Lex nr 164973). W wyroku z dnia 14 lutego 2002 r. w sprawie o sygn. IV SA 1076/00 ( Lex nr 80587) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż decyzja o nakazie rozbiórki nie jest decyzją, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa – w rozumieniu art. 154 k.p.a., a zatem a contrario decyzja o nakazie rozbiórki, jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że decyzja administracyjna zawierając rozstrzygnięcie o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części (...) nakłada na podmiot obowiązek rozbiórki, a więc z punktu widzenia tej strony postępowania nie nabywa ona prawa. Jednakże w razie orzeczenia o rozbiórce w części obiektu można mówić o nabyciu prawa do tego, iż rozbiórce podlega tylko ta część obiektu, która jest objęta decyzją. Ponadto w postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły biorą udział także inne strony postępowania, które uzyskują w wyniku wydania decyzji prawo do tego, iż podmiot, którego nakaz rozbiórki dotyczy, będzie musiał wykonać ten nakaz. Podzielając przedstawione wyżej poglądy i przyjmując, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć szeroko pojęte każde przysporzenie w sferze prawnej ( w przypadku decyzji nakładającej obowiązek będzie to skonkretyzowanie go co do treści i rozmiaru), nie można uznać za uzasadniony zarzutu, iż decyzja z dnia [...] w części dotyczącej obowiązku rozbiórki starego budynku po wybudowaniu nowego, nie powoduje nabycia prawa. Słusznie zatem uznał organ tak I-szej jak i II-giej instancji, że w okolicznościach niniejszej sprawy ma zastosowanie przepis art. 155 k.p.a. Stosownie do jego treści, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jedną z koniecznych przesłanek zastosowania art. 155 k.p.a. jest zatem wyrażenie zgody przez stronę, która nabyła prawo, na uchylenie lub zmianę decyzji, przy czym pojęcie strony użyte w tym przepisie należy rozumieć tak, jak definiuje je art. 28 kpa. Wedle niego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, aktualnymi właścicielami działek o nr 859 i 861 – sąsiadujących z działką należącą do skarżącego, na której znajduje się budynek podlegający rozbiórce - są odpowiednio S. K. i J.R. Należy zatem podzielić stanowisko organu, iż do uchylenia bądź zmiany decyzji z dnia [...] konieczne jest wyrażenie zgody właśnie przez nich, gdyż tylko oni mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wprawdzie S. K. nie był stroną postępowania w sprawie wydania decyzji Naczelnika Gminy G. z dnia [...], gdyż nie był wówczas właścicielem działki nr 859, błędnie jednak skarżący twierdzi, że nie nabywa on z tego tytułu żadnego prawa. Przysporzenie prawne w przedstawionym wyżej rozumieniu wypływa bowiem z samej treści decyzji nakazującej rozbiórkę, a zatem z przedmiotu nią objętego. Jako aktualny właściciel sąsiedniej nieruchomości S.K. niewątpliwie ma uprawnienie nie tylko do uczestnictwa w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, ale także do żądania wykonania nakazu rozbiórki budynku znajdującego się na nieruchomości skarżącego. Wyrażenie przez niego zgody na zmianę bądź uchylenie decyzji z dnia [...] na podstawie art.155 kpa, jest zatem niezbędne do stwierdzenia, że przesłanka wymieniona w tym przepisie została spełniona. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, iż zgodę na zmianę decyzji Naczelnika Gminy G.wyraził jedynie J. R. , nie udzielił jej natomiast S. K. , który pismem z dnia 19 lipca 2005 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w K. o "wyegzekwowanie rozbiórki budynku". Skoro zatem nie został spełniony jeden z określonych w art. 155 k.p.a. warunków, koniecznych do uchylenia ostatecznej decyzji, słusznie postąpiły organy obu instancji odmawiając uwzględnienia wniosku skarżącego. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących użyteczności starego budynku dla potrzeb J. B. i jego siostry podnieść należy, że nie mają one żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji ( a więc jej zgodności z prawem). Ich zasadność można by rozważać z punktu widzenia "interesu strony", o jakim mowa w art. 155 kpa, ale tylko po spełnieniu pozostałych przesłanek określonych tym przepisem, w szczególności uzyskania zgody stron na uchylenie decyzji ostatecznej. Brak owej zgody czyni zaś bezprzedmiotową ocenę, czy za uchyleniem decyzji przemawia "słuszny interes strony". Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu znajduje oparcie w treści art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust.2 pkt 1c w zw. z § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).