II SA/Ke 210/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce- Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Chęcinach z dnia 30 marca 2022 r. nr 490/LXI/22 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słowa "bezdomnym"; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 30 marca 2022 r. Rada Miejska w Chęcinach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022r., poz. 559), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 572), zwanej dalej "u.o.z.", podjęła uchwałę nr 490/LXI/22 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Chęciny na rok 2022, który to Program stanowił załącznik do uchwały. W § 12 Programu przyjęto, że Gmina zapewni opiekę i schronienie bezdomnym zwierzętom gospodarskim w wyznaczonym gospodarstwie rolnym w miejscowości [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiódł Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju, zaskarżając ww. uchwałę w części dotyczącej § 12 Programu. Podniósł zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego zawartego w art. 11a ust. 2 u.o.z. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego wynikającego z tego przepisu – w zakresie w jakim wskazano, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko bezdomne zwierzęta gospodarcze, podczas gdy ustawa nie zawiera takich ograniczeń. Podnosząc ten zarzut skarżący wniósł o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w części dotyczącej zapisów § 12 Programu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że celem ustawodawcy nie było zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie bezdomnym zwierzętom gospodarczym. Ustawodawca posłużył się bowiem pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzęta gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Odrzucenie skargi powinno mieć miejsce zdaniem organu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. albowiem dotyczy ona aktu, który już nie obowiązuje w dacie jej wniesienia. Utrata mocy zaskarżonej uchwały nastąpiła z dniem 31 grudnia 2022 r. Organ odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., sygn. W 5/94, gdzie przyjęto, że przepis obowiązuje w danym systemie prawnym jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Utrata mocy obowiązującej następuje gdy nie może on być zastosowany. Taki przypadek zachodzi w odniesieniu do § 12 załącznika do uchwały. Przepis ten z uwagi na specyficzny przedmiot regulacji nie może być stosowany wstecz. Nie istnieje faktyczna ani prawna możliwość zastosowania § 12 Programu po dniu 31 grudnia 2022 r. Z ostrożności procesowej organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Jego zdaniem w skardze nie wykazano sprzeczności z prawem kwestionowanego przepisu, a skarga ta jest sporządzona niestarannie. Poza tym w art. 11a ust. 1 u.o.z. jest mowa o tym, że program, który uchwala Rada Miejska ma dotyczyć zwierząt bezdomnych. Pod tym pojęciem należy rozumieć zwierzęta domowe i gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia właściciela lub innej osoby, pod opieką której pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.). W związku z tym nie stanowi istotnego naruszenia prawa wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Jeżeli bowiem ktokolwiek zwierzę gospodarskie napotyka i ma wiedzę o osobie jego właściciela (opiekuna) to ma prawny obowiązek przekazania zwierzęcia do tego właściciela (opiekuna). W związku z tym wskazanie w § 12 uchwały kategorii gospodarskich zwierząt bezdomnych nie może być uznane za rażące naruszenie prawa skutkujące nieważnością uchwały o ile w ogóle można je uznać za uchybienie skoro z art. 11a ustawy o ochronie zwierząt wynika, iż program dotyczy zwierząt bezdomnych, a nie wszystkich zwierząt (wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2023 r., sygn. IV SA/Po 227/23). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1364 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 2492). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05). W tym miejscu podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Trzeba również podnieść, że okoliczność, że akt prawa miejscowego przestał obowiązywać nie uchyla kompetencji sądu administracyjnego do przeprowadzenia kontroli legalności. Uchwała jako akt prawa miejscowego, mimo utraty obowiązywania po upływie okresu na jaki została uchwalona, nadal wywołuje skutki prawne. Sąd administracyjny posiada możność stwierdzenia nieważności takiego aktu, a więc prawo orzeczenia o jego wadliwości od chwili jego podjęcia. Stwierdzenie nieważności, jako działające ex tunc, powoduje, że zakwestionowany akt jest "niezdolny do wywołania skutów od samego początku". Tylko zatem orzeczenie sądu mając skutek z mocą wsteczną konwaliduje stan niezgodności z prawem poprzez eliminację aktu wadliwego (postanowienie NSA z 13 lutego 2013 r., II OSK 228/13; postanowienie NSA z 27 września 2013 r., II OSK 2231/13; wyrok NSA z 30 lipca 2019 r., sygn. II OSK 1754/18). Podstawą materialnoprawną podjęcia uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a u.o.z., zgodnie z którym: 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. 6. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). 7. Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania: 1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii; 2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy; 3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy. 8. Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Kwestionowany przez Prokuratora przepis § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w ocenie Sądu przepis art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Z przepisu tego wynika, że program, o którym mowa w ust. 1, ma obejmować wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Lege non distinguente, przepis ten dotyczy wszystkich zwierząt gospodarskich, a nie tylko tych bezdomnych – jak to ujęto w zaskarżonym przepisie Programu. Do wyznaczonego gospodarstwa powinny więc trafiać wszystkie zwierzęta gospodarskie, bez względu na przyczynę ich sytuacji kryzysowej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 10 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gl 924/21, wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2022 r., sygn. II SA/Ke 280/22). Należy zauważyć, że program dotyczy głównie zwierząt bezdomnych, a w zakresie wskazanym przez ustawodawcę także innych zwierząt (wyrok NSA z17 kwietnia 2019 r., II OSK 1503/17). Trzeba podkreślić, że zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. Rada obowiązana jest do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a zatem celem programu jest nie tylko zapewnienie opieki zwierzętom bezdomnym, ale również zapobieganie bezdomności zwierząt, do której może dojść w przypadku pozostawienia zwierząt gospodarskich innych niż zwierzęta bezdomne (np. odebranych właścicielowi) samym sobie. Tym samym, skoro ustawodawca w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. nie określił wprost, że wskazanie gospodarstwa rolnego ma służyć zapewnieniu miejsca tylko bezdomnym zwierzętom gospodarskim, Rada nie jest uprawniona do dokonania takiego zawężenia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku – na podstawie art 147 § 1 p.p.s.a. Wystarczającym w niniejszym przypadku dla konwalidowania stwierdzonej nieprawidłowości było przy tym wyeliminowanie z kwestionowanego przepisu słowa "bezdomne". W pozostałym zakresie przepis § 12 Programu zachowuje swój sens i jest zgodny z zapisami u.o.z. Wobec wyłącznie częściowego stwierdzenia nieważności zaskarżonego przepisu, skarga w pozostałym zakresie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.