II SA/Ke 211/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Gowarczów z dnia 27 grudnia 2023 r. nr LIII/140/2023 w przedmiocie zniesienia jednostki pomocniczej gminy oddala skargę. W dniu 27 grudnia 2023 r. Rada Gminy Gowarczów (obecnie Rada Miejska w Gowarczowie) podjęła uchwałę nr LIII/140/2023 w sprawie zniesienia jednostki pomocniczej Gminy Gowarczów - sołectwa Gowarczów. Podstawę uchwały stanowił art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., oraz § 13 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr XLIX/365/2018 Rady Gminy w Gowarczowie z dnia 2 października 2018 r. w spawie uchwalenia Statutu Gminy Gowarczów. Zgodnie z § 1, znosi się jednostkę pomocniczą Gminy Gowarczów - sołectwo Gowarczów. Stosownie do § 2, w uchwale Nr XLIX/366/2018 Rady Gminy w Gowarczowie z dnia 2 października 2018 r. w § 1 skreśla się pkt 6 "Gowarczów w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 6 do niniejszej uchwały" (Dz. Urzęd. Woj. Świętokrzyskiego z 2018 roku, poz. 3738). Z złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Wojewoda Świętokrzyski zaskarżył powyższą uchwałę w całości zarzucając jej istotne naruszenie art. 5 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. w zw. z § 13 ust. 3 uchwały Nr XLIX/365/2018 Rady Gminy Gowarczów z 2 października 2018 r. w sprawie uchwalenia statutu Gminy Gowarczów oraz art. 35 ust. 1 u.s.g., polegające na zniesieniu jednostki pomocniczej - sołectwa Gowarczów i uchyleniu statutu sołectwa Gowarczów - bez przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał na art. 5a, art. 5 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 35 u.s.g. i podniósł, że skarżona uchwała nie była przedmiotem konsultacji z mieszkańcami Gminy Gowarczów, mimo kategorycznego brzmienia przepisów w tym zakresie. Jak przyznał organ stanowiący Gminy Gowarczów, konsultacjom poddany został jedynie zamiar wystąpienia przez Radę Gminy z wnioskiem o nadanie miejscowości Gowarczów statusu miasta. Wbrew twierdzeniom podniesionym przez Radę Miejską, wyrażenie przez mieszkańców Gminy Gowarczów w drodze konsultacji opinii dot. uzyskania statusu miasta nie jest równoznaczne z wyrażeniem opinii w przedmiocie zniesienia sołectwa Gowarczów, gdyż nadanie praw miejskich miejscowości nie przesądza automatycznie o konieczności likwidacji danej jednostki pomocniczej. Przywołując orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący wskazał, że art. 5 ust. 1 u.s.g. nie przewiduje żadnych ograniczeń w tworzeniu poszczególnych rodzajów jednostek pomocniczych, w związku z tym nie jest wykluczone istnienie sołectwa na terenie miasta. Jakkolwiek trafnym jest pogląd, zgodnie z którym sołectwa powinny być tworzone na terenie wiejskim, za czym przemawiają ustawowe nazwy organów sołectwa: sołtys i zebranie wiejskie, które nie może być rozumiane inaczej, jak zebranie mieszkańców wsi, to należy mieć na względzie, że w określonych sytuacjach możliwe jest utworzenie (istnienie) sołectwa w mieście, ale w granicach i na podstawie prawa. Natomiast dla ustalenia, czy dany obszar jest terenem wiejskim, nie mają znaczenia granice administracyjne, ale charakter tego terenu, w szczególności zamieszkanie przez ludność trudniącą się produkcją rolną. Zgodnie z powszechnym rozumieniem wieś jest to osada, w której ludność zajmuje się uprawą roślin i chowem zwierząt, pewne zbiorowisko ludzi z należącymi do nich gruntami rolnymi, tworzące stosunkowo zwartą społeczność lokalną. Nie można przy tym z góry wykluczyć, iż taki wyodrębniony przestrzennie obszar o charakterze wiejskim znaleźć się może w administracyjnych granicach miasta. W świetle przytoczonych przez Wojewodę wyroków NSA sołectwo może być utworzone tylko na obszarze o charakterze wiejskim - jeżeli obszar ma taki charakter, gmina może utworzyć sołectwo w granicach miasta. Reasumując Wojewoda podkreślił, że choć ustawodawca zarówno w ustawie o samorządzie gminnym, jak i w innych ustawach nie wprowadził przepisu wprost regulującego na jakich obszarach mogą być ustanawiane sołectwa, to w kontekście całości regulacji dotyczącej tego zagadnienia uznać należy, iż sołectwa mogą być powoływane wyłącznie na obszarach o charakterze wiejskim, to jest przestrzennie wyodrębnionych obszarach zabudowy zwartej lub rozproszonej o istniejących funkcjach rolniczych, przy czym irrelewantnym prawnie jest czy obszary te znajdują się w granicach administracyjnych miasta, czy też poza tymi granicami (wyrok WSA w Poznaniu z 16 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II SA/Po 681/13). Powyższe potwierdza tylko brak jakiegokolwiek automatyzmu pomiędzy nadaniem miejscowości statusu miasta, a zniesieniem jednostki pomocniczej - sołectwa położonego na jej terenie. Wojewoda podkreślił, że przedmiot konsultacji przeprowadzonych w Gminie Gowarczów w dniach 19 lutego - 10 marca 2023 r. był wyraźnie wskazany w § 1 i § 4 ust. 1 uchwały Nr XLIV/80/2023 Rady Gminy Gowarczów z dnia 26 stycznia 2023 r. i określony jako: "konsultacje społeczne z mieszkańcami w sprawie nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta", a "konsultacje będą polegały na wyrażeniu poparcia bądź sprzeciwu nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta". Nie można więc zasadnie podnosić argumentu, iż konsultacje te dotyczyły także faktu zniesienia jednostki pomocniczej - sołectwa oraz - w ślad za tym - uchylenia statutu znoszonej jednostki. Dlatego też, zdaniem organu nadzoru, nieprzeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w sprawie zniesienia jednostki pomocniczej i wprowadzenia zmian w statutach sołectw stanowi istotne naruszenie przepisów prawa, gdyż na mocy delegacji ustawowej Rada Gminy Gowarczów w § 13 ust. 2 Statutu Gminy wprost zadecydowała o tym, iż podjęcie uchwały o zniesieniu jednostki pomocniczej poprzedza przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami w tym zakresie. Skarżona uchwała uchyla statut sołectwa Gowarczów, nadany uchwałą Nr XLIX/366/2018 z 2 października 2018 r., zaś w takim przypadku konieczność przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami stanowi wymóg ustawowy. Norma prawna wyrażona w przepisie art. 35 ust. 1 u.s.g. jest normą bezwzględnie obowiązującą, co oznacza, iż niewypełnienie obowiązku wynikającego z tego przepisu skutkować zawsze będzie bezwzględną nieważnością uchwały. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że w zakresie obowiązku przeprowadzenia konsultacji na podstawie uchwały nr XLIV/80/2023 Rady Gminy Gowarczów z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Gowarczów w sprawie nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta, w dniu 19 lutego 2024 r. odbyły się konsultacje społeczne na terenie sołectwa Gowarczów w sprawie nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta. W oparciu o powyższe konsultacje Rada Gminy Gowarczów podjęła zaskarżoną uchwałę. W ocenie organu, wyrażenie przez mieszkańców sołectwa opinii w sprawie uzyskania przez miejscowość Gowarczów statusu miasta pochłania konsultacje w zakresie likwidacji sołectwa Gowarczów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g., gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. Jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy (art. 5 ust. 2). Zasady tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostki pomocniczej określa statut gminy (art. 5 ust. 3), przy czym w odrębnym statucie rada gminy określa organizację i zakres działania jednostki pomocniczej, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). Z przywołanych przepisów należy wysnuć wniosek, że skoro utworzenie przez gminę jednostki pomocniczej oraz uchwalenie jej statutu powinno być poprzedzone konsultacjami z mieszkańcami, to również zniesienie takiej jednostki i uchylenie statutu wymaga przeprowadzenia konsultacji. Takiego stanowiska prawnego nie kwestionowała – co do samej zasady – żadna ze stron. Z akt sprawy wynika, że na mocy uchwały nr XLIV/80/2023 Rady Gminy Gowarczów z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Gowarczów w sprawie nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta, przeprowadzono z mieszkańcami tej Gminy konsultacje w dniach 19 lutego do 10 marca 2023 r. Wyniki konsultacji stwierdzono w uchwale nr XLVI/89/2023 Rady Gminy Gowarczów z dnia 16 marca 2023 r. Nie ulega natomiast wątpliwości, że nie zostały przeprowadzone odrębne konsultacje w sprawie zniesienia jednostki pomocniczej Gminy – sołectwa Gowarczów. Spór między stronami sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w stanie sprawy przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Gowarczów w sprawie nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta może być uznane za spełnienie wymogu przeprowadzenia konsultacji w przedmiocie likwidacji sołectwa Gowarczów jako jednostki pomocniczej tej Gminy. Zaprezentowany w skardze pogląd, że wyrażenie przez mieszkańców gminy, w drodze konsultacji, opinii dotyczącej uzyskania przez daną miejscowość statusu miasta nie jest równoznaczne z wyrażeniem przez tę społeczność opinii w przedmiocie zniesienia sołectwa, Wojewoda oparł na stanowisku zaprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, wedle którego w określonych sytuacjach dopuszczalne jest utworzenie (istnienie) sołectwa na terenie miasta. W przywołanych w skardze sprawach: II OSK 2910/13 (LEX nr 1418964), II OSK 2911/13 (LEX nr 1450919), II OSK 2912/13 (LEX nr 1450920), II OSK 2913/13 (LEX nr 1450921), II OSK 2914/13 (LEX nr 1450922), II OSK 2915/13, (LEX nr 1450923), a także w sprawie II OSK 2899/14 (LEX nr 1780592) NSA stwierdził, że możliwość taka musi być rozważana w granicach i na podstawie prawa, a zatem dopuszczalne jest tworzenie sołectw jedynie na terenach, którym można przypisać cechy wiejskich. NSA przywołał również stanowisko wyrażone w doktrynie, zgodnie z którym choć sołectwa tworzone są zasadniczo w gminach o charakterze wiejskim, a dzielnice i osiedla - w miastach, to możliwość tworzenia sołectw w gminach miejskich nie jest wykluczona i czasami jest wykorzystywana. Na skutek przesunięcia granic miast w jego obszar włącza się tereny o charakterze wiejskim lub byłym wiejskim, a obecnie podmiejskim na którym istnieją sołectwa (Z. Niewiadomski, W. Grzelczak, Ustawa o samorządzie terytorialnym z komentarzem oraz teksty innych ustaw samorządowych, Warszawa 1990 r., s. 10). Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadło w sprawach, których przedmiotem były uchwały rady tej samej gminy w przedmiocie utworzenia jednostek pomocniczych, a kwestia sporna, rozstrzygana przez NSA, dotyczyła legalności utworzenia na obszarze gminy miejskiej kilku sołectw, które wykazywały cechy typowo miejskie. Podzielając co zasady pogląd, że utworzenie sołectwa na części obszaru miasta jest prawnie dopuszczalne, Sąd stwierdza, że nie ma on bezpośredniego przełożenia na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, gdyż zarówno stan faktyczny kontrolowanego przypadku, jak i zaistniały w związku z tym problem prawny, jest zupełnie inny niż ten, który rozstrzygał NSA w przywołanych wyżej sprawach. Zdaniem Sądu, stanowisko Wojewody co do obowiązku przeprowadzenia odrębnych konsultacji w przedmiocie zniesienia jednostki pomocniczej Gminy Gowarczów – sołectwa Gowarczów nie uwzględnia faktu, że granice miasta Gowarczów, za utworzeniem którego zagłosowali mieszkańcy w trakcie konsultacji, pokrywają się w całości z granicami jednostki pomocniczej – sołectwa Gowarczów. Statut sołectwa Gowarczów został uchwalony na mocy § 1 pkt 6 uchwały nr XLIX/366/2018 Rady Gminy w Gowarczowie z dnia 2 października 2018 r. w sprawie uchwalenia statutów sołectw na terenie Gminy Gowarczów (Dz.Urz.Woj.Święt 2018.3738). Zgodnie z § 1 ust. 2 załącznika nr 6 do ww. uchwały, zawierającego status sołectwa Gowarczów, sołectwo, jako wspólnotę samorządową, stanowią mieszkańcy zamieszkali na ustalonym przez Radę Gminy Gowarczów terytorium z ustalonymi granicami, którego powierzchnię i granice przedstawia mapa w stanowiąca załącznik do niniejszego Statutu. Z kolei miejscowości Gowarczów nadany został status miasta na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2023 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedziby władz gminy (Dz. U. z 2023 r., poz. 1472). Zgodnie z § 2 pkt 31 ww. rozporządzenia z dniem 1 stycznia 2024 r. nadaje się status miasta miejscowości Gowarczów – w gminie Gowarczów, w powiecie koneckim, w województwie świętokrzyskim. Stosownie zaś do § 3 pkt 9 lit. a ww. rozporządzenia, z dniem 1 stycznia 2024 r. ustalone zostały granice miasta Gowarczów, obejmujące obszar obrębu ewidencyjnego Gowarczów, o powierzchni 1202,51 ha, z gminy Gowarczów. Porównanie granic sołectwa Gowarczów, przedstawionych na mapie stanowiącej załącznik do statutu tego sołectwa, z informacją ze strony internetowej geoportal.gov.pl (https://mapy.geoportal.gov.pl/imap/Imgp_2.html?gpmap=gp0) przedstawiającą granice obrębu ewidencyjnego Gowarczów (260502_4.0006 – wydruk - k. 42 akt sądowych) wskazuje na to, że granice sołectwa Gowarczów utworzonego na podstawie uchwały Rady Gminy w Gowarczowie z dnia 2 października 2018 r. pokrywają się z granicami miasta Gowarczów. O ile możliwym jest utworzenie sołectwa na części obszaru gminy miejskiej, o tyle nie jest dopuszczalne, aby granice miejscowości, której nadany został status miasta pokrywały się w całości z granicami wcześniej utworzonego sołectwa. W takim przypadku, z jakim mamy do czynienia w sprawie, wyrażenie przez mieszkańców, w drodze konsultacji, opinii w przedmiocie nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta oznaczało więc automatycznie wyrażenie opinii w przedmiocie zniesienia jednostki pomocniczej – sołectwa Gowarczów. W ocenie Sądu, zależność ta jest oczywista i bez wpływu na wynik sprawy pozostaje treść ankiety konsultacyjnej, dotyczącej wyrażenia poparcia bądź sprzeciwu wobec nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta. Wieś Gowarczów była na całym swoim obszarze sołectwem, a przedmiotem przeprowadzonych konsultacji było faktycznie zajęcie przez mieszkańców stanowiska co do tego, czy Gowarczów ma zostać miastem, czy też pozostać sołectwem (wsią), tak jak do tej pory. Konsultacje polegały na złożeniu ankiety podczas zebrań wiejskich, a powszechną wiedzą jest to, że miasto nie może być jednocześnie wsią, czyli sołectwem. Tym samym uznać należy, że przeprowadzenie konsultacji społecznych z mieszkańcami gminy Gowarczów w sprawie nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta wypełniało warunek przeprowadzenia konsultacji przed zniesieniem jednostki pomocniczej Gminy Gowarczów – sołectwa Gowarczów. W tej konkretnej sytuacji sołectwo Gowarczów zostało zastąpione miastem Gowarczów, a skoro mieszkańcy opowiedzieli się za utworzeniem na terenie miejscowości Gowarczów miasta, to wobec tożsamości granic miasta z sołectwem, opowiedzieli się także za zniesieniem sołectwa, utworzonego na terenie wsi Gowarczów. Podkreślenia wymaga, że w okolicznościach sprawy prawną konsekwencją nadania miejscowości Gowarczów statusu miasta, którego granice pokrywają się z granicami utworzonego wcześniej sołectwa, była likwidacja tego właśnie sołectwa, a co za tym idzie uchylenie jego statutu. Przeprowadzenie ponownych konsultacji w tej sprawie byłoby w ocenie Sądu nieracjonalne, a także niezrozumiałe dla mieszkańców, skoro cały obszar miasta (gminy miejskiej) nie może być jednocześnie obszarem wiejskim (sołectwem), a co do nadania Gowarczowowi statusu miasta mieszkańcy wypowiedzieli się w przeprowadzonych konsultacjach. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zostały naruszone przepisy powołane w skardze i nie zaistniały powody przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, stąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.