II SA/Ke 212/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce- Zachód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Strawczynie z dnia 18 marca 2022 r. nr XLIV/384/2022 w przedmiocie uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie słów "W przypadku wydania przez Wójta decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi"; II. oddala skargę w pozostałej części. Uchwałą z dnia 18 marca 2022 r. nr XLIV/384/2022, Rada Gminy w Strawczynie, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372 ze zm.), dalej u.s.g. oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 638 ze zm.), dalej u.o.z. przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Strawczyn w 2022 roku", stanowiący załącznik do uchwały. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy Kielce-Zachód w Kielcach, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: art. 11a ust. 2 u.o.z., polegające na przekroczeniu ustawowego upoważnienia dla ustanowienia aktu prawa miejscowego poprzez wskazane w § 9 ust. 1 załącznika do ww. uchwały, że miejsce w gospodarstwie rolnym będą miały tylko zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, choć ww. ustawa nie zawiera takich ograniczeń. W oparciu o powyższe Prokurator wniósł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), dalej "Ppsa", o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części w odniesieniu do § 9 ust. 1 załącznika. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że nie było celem ustawodawcy zapewnienie miejsca w gospodarstwie rolnym jedynie zwierzętom odebranym od właściciela na podstawie decyzji o czasowym odebraniu. Ustawodawca posługuje się bowiem pojęciem "zwierząt gospodarskich", nie wprowadzając dla nich żadnych dodatkowych ograniczeń. Chodzi zatem o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymagają umieszczenia w gospodarstwie rolnym z powodu szeregu różnych przyczyn. W odpowiedzi na skargę organ uznał jej zasadność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 11a u.o.z. Przepis ten w ust. 1 upoważnia radę gminy wypełniającą obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, do określenia, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ust. 2 wskazano, że program ten obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zarzut skargi dotyczący przekroczenia ustawowego w § 9 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały okazał się trafny tylko częściowo. W przepisie tym uchwalono, że w przypadku wydania przez Wójta decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi, Urząd Gminy Strawczyn wskazuje, że gospodarstwo rolne, w którym zapewni się miejsce dla zwierząt gospodarskich, znajduje się w Oblęgorze. Nie ulega wątpliwości, że powyższa regulacja ogranicza ilość zwierząt, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym, a to ograniczenie następuje ze względu na objęcie możliwości umieszczenia w gospodarstwie rolnym tylko tych zwierząt, co do których wydano decyzję o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego. Należy zauważyć, że ustawodawca nie przewidział takiego ograniczenia w art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. Z przepisu tego wynika jedynie kompetencja do wskazania gospodarstwa rolnego, w którym zapewni się miejsce zwierzętom gospodarskim. Jak słusznie podniesiono w wyroku WSA we Wrocławiu z 5 listopada 2014 r., II SA/Wr 602/14, chodzi o każde zwierzę gospodarskie, które w zaistniałym stanie faktycznym wymaga umieszczenia w gospodarstwie rolnym, z powodu szeregu różnych przyczyn. Kierując się treścią art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. trudno przyjąć, że użyte w tym przepisie określenie "zwierząt gospodarskich" ma oznaczać wyłącznie zwierzęta odebrane od właścicieli na podstawie decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego, jak wskazuje kwestionowany zapis. Brak zatem podstaw prawnych do zawężającego rozumienia tego przepisu. Należy podkreślić, że wbrew żądaniu skargi, doprowadzenie powyższego zapisu do stanu zgodnego z prawem nie wymagało stwierdzenia nieważności całego § 9 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały. Wyeliminowanie bowiem z jego treści słów: "w przypadku wydania przez Wójta decyzji o czasowym odebraniu zwierzęcia gospodarskiego właścicielowi", pozwala na zachowanie zarówno sensu tego postanowienia, jak i zapewnia objęcie programem całej materii prawnej przewidzianej dla rady gminy do regulacji w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 u.o.z. Tym samym nie można zarzucić organowi przekroczenia delegacji ustawowej, bądź jej niewypełnienia, co mogłoby uzasadniać konieczność stwierdzenia nieważności całego zapisu. Eliminacja powyższego fragmentu § 9 ust. 1 pozwoli na przyjęcie, że sposób realizacji określonych w nim zadań odnosi się ogólnie do zwierząt gospodarskich, a nie tylko do zwierząt gospodarskich, które mogą być umieszczone w gospodarstwie rolnym na podstawie decyzji o czasowym odebraniu. Z tych wszystkich przyczyn Sąd na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wyroku. Natomiast na podstawie art. 151 Ppsa oddalił skargę, w zakresie wniosku skargi o stwierdzenie nieważności całego § 9 ust. 1 załącznika do kwestionowanej uchwały.