II SA/Ke 214/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach Reginy Górnisiewicz sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej w W. os. [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] znak [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszonego remontu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. uchyla postanowienie Starosty Powiatowego w W. z dnia [...] roku znak [...], III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 214/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r., w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie złożonego przez M. T., Przewodniczącego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, Os. [...] Nr [...] we W., zgłoszenia w sprawie "remontu elewacji budynku". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że pismem z dnia 20 listopada 2006 r. M. T. - Przewodniczący Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, Os. [...] Nr 3 we W., zgłosił do Starosty zamiar wykonania remontu elewacji budynku. Planowany remont miał obejmować: usunięcie starego tynku, wzmocnienie istniejącego na ścianach styropianu poprzez nałożenie nowego tynku z gruntowaniem oraz malowanie elewacji budynku farbą akrylową. Poza wnioskiem nie zostały załączone żadne inne dokumenty. Wojewoda wskazał, że organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nałożył na M. T. obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni poprzez: - dokonanie zgłoszenia na druku; - sprecyzowanie w zgłoszeniu, jakiego budynku dotyczy remont oraz jaka jest jego wysokość; - dołączenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - określenie sposobu wykonywania remontu; - dostarczenia mapy terenu, na którym znajduje się budynek przeznaczony do remontu z oznaczeniem numeru i granic działki oraz położenia; - wskazanie terminu rozpoczęcia prac. Powyższe postanowienie zawierało pouczenie, iż w przypadku niezłożenia w określonym terminie wymaganych dokumentów, organ wniesie sprzeciw w drodze decyzji. Organ odwoławczy podał, że jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, M. T. otrzymał powyższe postanowienie w dniu 30 listopada 2006 r. Z uwagi na niewykonanie nałożonych obowiązków Starosta decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, zgłosił sprzeciw w sprawie złożonego przez M. T. - Przewodniczącego Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, Os. [...] Nr [...] we W., zgłoszenia w sprawie "remontu elewacji budynku". Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył M. T., kwestionując konieczność przedłożenia wskazanych w postanowieniu dokumentów. W przekonaniu skarżącego stanowisko organu I instancji jest błędne, gdyż sam organ może ocenić zakres prac remontowych, a Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest właścicielem terenu, na którym usytuowany jest budynek, dlatego też nie jest w stanie dostarczyć dokumentów świadczących o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, przy zachowaniu zwolnień i uproszczeń proceduralnych wynikających z art. 29 - 31 cyt. ustawy, przy czym wykonywanie niektórych robót budowlanych nie jest w pełni zwolnione spod regulacji tej ustawy. Realizacja większości zamierzeń wymienionych w art. 29 ustawy, wymaga dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (w myśl art. 30 ust. 1 cyt. ustawy). Organ odwoławczy podał, że instytucja zgłoszenia jest pewnego rodzaju odpowiednikiem wniosku o pozwolenie na budowę, lecz dla robót o mniejszym znaczeniu. Organ administracji architektoniczno - budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie, ocenia przedsięwzięcie z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa. Powołując treść art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ II instancji wskazał, że realizacja planowanego przez Wspólnotę Mieszkaniową Os. [...] we W. remontu budynku wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z uwagi na powyższe ma tu również zastosowanie przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który określa treść zgłoszenia. Z przepisu tego wynika, iż do zgłoszenia należy dołączyć m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, termin ich rozpoczęcia oraz w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Wojewoda podał, że inwestor - Wspólnota Mieszkaniowa Os. [...] Nr [...] we W., w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia z dnia [...] nie dostarczył żądanych przez organ I instancji dokumentów, wobec czego organ ten wypełnił dyspozycję art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i zasadnie wniósł sprzeciw. W świetle powyższego, w przekonaniu Wojewody brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że: 1. prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to w myśl art. 3 ust. 11 ustawy Prawo budowlane, tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywana robót budowlanych. Oznacza to w praktyce, że członkowie wspólnoty mieszkaniowej nie muszą posiadać aktu własności ziemi wynikającego z prawa materialnego. Wystarczy jedynie posiadanie formalnej zgody właściciela gruntu do wykonywania określonego zakresu prac remontowych. Formalna zgoda pozwala mieszkańcom na swobodne korzystanie z budynku, w tym na wykonywanie robót budowlanych; 2. zakres dokumentów koniecznych przy zgłoszeniu zamiaru wykonania robót budowlanych wynika wprost z ustawy Prawo budowlane i nie jest to zakres uznaniowy organu; 3. organy administracji architektoniczno - budowlanej nie posiadają uprawnień do sporządzania ocen technicznych budynków. Wszelkie prace remontowe stanowią wynik obowiązkowych przeglądów stanu sprawności technicznej budynku dokonywanej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Sama natomiast realizacja odbywa się na podstawie opracowań projektowych zaakceptowanych przez inwestorów robót. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Wspólnota Mieszkaniowa os. [...] we W., wnosząc o "wydanie wyroku nakazującego ponowne rozpatrzenie odwołania przez organ odwoławczy z uwzględnieniem koniecznych, a nie wyimaginowanych warunków formalnych, a także z uwzględnieniem strony merytorycznej i społecznej w przedmiotowej sprawie." Skarżąca wskazała, że Wspólnota Mieszkaniowa nie zabiegała o pozwolenie na budowę, lecz na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane miała obowiązek zgłoszenia zamiaru wykonania remontu elewacji swojego budynku mieszkalnego, co uczyniła na piśmie z wyszczególnieniem prac, jakie zamierza wykonać. Nie zgadza się natomiast z nałożonym przez organ obowiązkiem uzupełnienia zgłoszenia o szereg dokumentów, a mianowicie: 1. w przekonaniu skarżącej Wspólnoty zarówno organ I jak i II instancji dokonał nadinterpretacji przepisu art. 30 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie przewiduje on, iż zgłoszenie wniosku na druku jest obligatoryjne; 2. nałożono obowiązek przedłożenia mapy terenu, na którym znajduje się budynek przeznaczony do remontu, podczas gdy przepis art. 30 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że mapy, szkice i rysunki dołącza się w razie potrzeby; 3. nie jest możliwe określenie terminu rozpoczęcia prac budowlanych przed uzyskaniem zgody organu budowlanego, natomiast maksymalny termin zakończenia prac określa w myśl art. 30 ust. 5 organ nadzoru budowlanego; 4. Wspólnota mieszkaniowa jako zespół właścicieli mieszkań ma samoistne prawo właścicielskie, w tym także prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane i wszelkie oświadczenia o prawie dysponowania są zbędne i służą jedynie "biurokratycznym nawykom." Ponadto autor skargi podkreślił, że nigdy nie żądał od organu I instancji oceny stanu technicznego lokalu i zakresu prac remontowych, gdyż Wspólnota Mieszkaniowa "sama wie, jakie prace remontowe są jej potrzebne". Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do argumentów przedstawionych w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną ( art. 134 § 1 u.p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji podnieść należy, że w toku rozpoznania sprawy organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa, dotyczących reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej będącej stroną, co daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, powodując tym samym konieczność uchylenia wydanych przez te organy aktów (art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a). Stosownie do treści art. 29 i 30 kpa stronami w postępowaniu administracyjnym mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się przy tym według przepisów prawa cywilnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Nie ulega wątpliwości, że M. T. składający w niniejszej sprawie zgłoszenie wykonania prac remontowych, a następnie odwołanie od decyzji organu I-szej instancji, nie występował we własnym imieniu lecz reprezentował Wspólnotę Mieszkaniową Os. [...] we W. Zdolność prawną wspólnoty mieszkaniowej oraz zasady jej reprezentowania na zewnątrz (a więc także w postępowaniu administracyjnym) określają przepisy prawa cywilnego, a mianowicie ustawy z dnia 29 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 8, poz. 903 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 6 ustawy, wspólnotę mieszkaniową tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa w myśl powyższego może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że Wspólnota Mieszkaniowa Os. [...] we W. w świetle art. 29 i 30 kpa może być stroną niniejszego postępowania. Stosownie do treści art. 20 ust.1 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, jeżeli w danym budynku, lokali wyodrębnionych wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, wspólnotę mieszkaniową reprezentuje na zewnątrz jednoosobowy lub kilkuosobowy zarząd wybierany w formie uchwały podejmowanej przez właścicieli lokali. Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie. W toku postępowania administracyjnego zarówno organy I jak II instancji nie wyjaśniły, czy w świetle powyższych przepisów podjęta została uchwała o wyborze zarządu i czy zarząd ten jest jedno- czy kilkuosobowy. W rezultacie nie zbadały, czy wnioskodawca M. T. był uprawniony do jednoosobowego reprezentowania Wspólnoty, będącej stroną w sprawie. Badając wymogi formalne skargi wniesionej przez Wspólnotę i podpisanej jedynie przez M. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił na podstawie złożonej do akt sądowych uchwały Nr 1/99 podjętej przez właścicieli lokali położonych w nieruchomości nr [...] przy ulicy [...] we W. (k. 15), że zarząd skarżącej Wspólnoty jest trzyosobowy, a w jego skład w dacie podejmowania uchwały wchodzili: W. S., M. T. i D. J. Jak wynika z pisma prezesa Zarządu Wspólnoty z dnia 20 lipca 2007 r., skierowanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (k.24), skład osobowy Zarządu uległ następnie zmianie, co nie zmienia faktu, że pozostał on nadal kilkuosobowy. W świetle powołanego wyżej art. 21 ust.2 ustawy, M. T. nie mógł zatem samodzielnie reprezentować Wspólnoty w postępowaniu administracyjnym i zgłosić w jej imieniu zamiaru przeprowadzenia remontu elewacji budynku, gdyż wszelkie oświadczenia woli za Wspólnotę składać mogą skutecznie dwaj członkowie Zarządu. Ponieważ zgodnie z art. 21 ust.1 ustawy skarżącą wspólnotę reprezentuje na zewnątrz trzyosobowy zarząd, nie można uznać, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia, a to: - postanowienie z dnia [...] nakładające obowiązki o jakich mowa w art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 06.156.1118 ze zm.), - decyzja Starosty Powiatowego we W. z dnia [...] zgłaszająca sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia "remontu elewacji budynku" oraz - decyzja Wojewody z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I-szej instancji z [...] w przedmiocie zgłoszonego sprzeciwu, zostały prawidłowo doręczone stronie w rozumieniu art. 109 § 1 kpa, skoro ich adresatem w imieniu Wspólnoty był tylko M. T. Powyższe oznacza, że skarżąca Wspólnota poprzez brak właściwej reprezentacji, bez własnej winy nie brała udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, co stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Powoduje to z kolei konieczność uchylenia wszystkich wydanych w sprawie aktów, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł w pkt I i II wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt III znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze, należy podkreślić, że jedynie w części są one zasadne. Konieczne elementy zgłoszenia zostały określone w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 (tj. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Rację ma zatem skarżąca Wspólnota twierdząc, że nie istniał ustawowy obowiązek dokonania zgłoszenia na urzędowym formularzu i niewypełnienie go nie może skutkować wniesieniem sprzeciwu przez organ. Wyjaśnić jednak należy, że forma wskazana przez organ ma na celu ułatwienie stronie dokonanie prawidłowego zgłoszenia poprzez udostępnienie druku wraz ze wskazówkami co do jego wypełnienia; takie działanie pozwala na jak najszybsze rozpatrzenie sprawy. Nie ulega także wątpliwości, że w stanie faktycznym sprawy nie było podstaw do nałożenia obowiązku wskazania wysokości budynku, co do którego zgłoszono zamiar przeprowadzenia remontu. Obowiązek ten może powstać w nawiązaniu do przepisu art. 29 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, gdyż w przypadku zamiaru docieplenia budynków do wysokości 12 metrów, nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, a jedynie zgłoszenie. Skoro zakres prac wykazanych przez M. T. nie obejmował docieplenia budynku, nie istniała konieczność określania jego wysokości. Jeśli chodzi o zobowiązanie do przedłożenia mapy terenu, na którym znajduje się budynek przeznaczony do remontu, to w myśl cytowanego przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek taki można nałożyć "w zależności od potrzeb." Mając na uwadze zakres prac, jakie zamierzała przeprowadzić strona skarżąca, tj. jedynie remont elewacji, nałożenie tego obowiązku powinno być uzasadnione konkretną potrzebą, której organ nie wskazał. Nie ma natomiast racji Wspólnota Mieszkaniowa kwestionując konieczność przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż jak wynika z cytowanego wyżej przepisu art. 30 ust.2 Prawa budowlanego, złożenie tego oświadczenia stanowi wymóg ustawowy zgłoszenia. Poza tym, określenie w oświadczeniu, jakie prawo przysługuje inwestorowi do gruntu pozwala zweryfikować twierdzenie wnioskodawcy, że rzeczywiście mamy do czynienia ze wspólnotą mieszkaniową w rozumieniu ustawy o własności lokali. Zgodnie bowiem z przepisami ogólnymi tej ustawy, każdy właściciel lokalu będący członkiem wspólnoty dysponuje udziałem w nieruchomości wspólnej, przy czym może to być udział albo w prawie własności albo użytkowania wieczystego gruntu. Jak widać zatem, wspólnocie – jako ogółowi właścicieli lokali mieszkalnych wyodrębnionych w danym budynku – istotnie przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 3 pkt 11 prawa budowlanego), wynikające ze struktury prawnej wspólnoty. Nie ma zatem mowy o konieczności posiadania przez nią "formalnej zgody właściciela gruntu do wykonywania określonego zakresu prac remontowych", na co powołuje się Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Aby jednak przyjąć prawo wspólnoty mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ musi mieć podstawy do ustalenia, że zgłoszenia dokonuje wspólnota. Gdyby bowiem z oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane wynikało jakiekolwiek inne – poza własnością bądź użytkowaniem wieczystym - prawo do gruntu oznaczałoby to, że inwestor dokonujący zgłoszenia nie jest wspólnotą mieszkaniową w rozumieniu ustawy o własności lokali. Prawidłowo zostały również nałożone obowiązki określenia sposobu wykonania remontu oraz terminu rozpoczęcia prac, gdyż konieczność dokonania powyższych czynności wynika wprost z treści art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W pierwszym rzędzie – organ zobowiąże wnoszącego zgłoszenie do uzupełnienia go poprzez złożenie podpisu przez drugiego członka zarządu Wspólnoty, a w razie konieczności wydania postanowienia w trybie art. 30 ust.2 prawa budowlanego, czy jakichkolwiek innych rozstrzygnięć, doręczy je stronie Wspólnocie Mieszkaniowej os. [...] w W., pamiętając, że reprezentuje ją w tej sprawie zarząd, a nie jedynie jeden z jego członków.