II SA/Ke 214/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2018r. sprawy ze skargi A. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 lutego 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2018 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) , po rozpatrzeniu zażalenia A. G., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 28 grudnia 2017 r., znak: [...], odmawiające A. G. wszczęcia postępowania administracyjnego naprawczego w sprawie lokalizacji wyjazdu z myjni samochodowej, wybudowanej na działce nr ewidencyjny 408/6 w miejscowości M. w gm. K. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W wyniku kontroli myjni samochodowej w dniu 20.10.2017 r. na działce nr ewid. 408/6 w miejscowości M. w gm. K. ustalono, że droga dojazdowa urządzona na części działki nr ewid. 408/11 od wjazdu z drogi powiatowej na długości istniejącej myjni samochodowej utwardzona jest betonową kostką. Oceniono, że stan nawierzchni może wskazywać na przejazd samochodami na teren myjni. Pozwolenie na budowę myjni samochodowej bezdotykowej, dwustanowiskowej wraz z wewnętrznymi instalacjami wod – kan, energii elektrycznej, c.o., kanalizacji deszczowej i gazu wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego nastąpiło decyzją Starosty z dnia 13.01.2015 r. znak: [...]. Inwestor J. F. pozwolenie na użytkowanie przedmiotowej myjni udzielono decyzją z dnia 14.04.2015 r. A. G. w piśmie z dnia 18.12.2017 r. skierowała m.inn. wniosek o wszczęcie postępowania naprawczego w sprawie lokalizacji wyjazdu z myjni samochodowej podnosząc, że wyjazd z myjni odbywa się poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działce nr 408/11, która do tego celu została utwardzona kostką betonową. Wskazała, że taki sposób wyjazdu istniał od początku funkcjonowania myjni jak również w momencie uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Inwestor zaplanował go inaczej niż w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Zdaniem A. G., wyjazd z myjni samochodowej drogą zlokalizowaną na działce nr 408/11, z którą graniczy jej działka 408/8, oddziaływuje bezpośrednio na tę nieruchomość przez emisję hałasu, zanieczyszczeń oraz gromadzenie się wody na jej nieruchomości, czyli ogranicza jej prawo własności, co jest sprzeczne z art. 140 i 144 Kc. Postanowieniem z dnia 28 grudnia 2017 r. PINB odmówił A. G. wszczęcia postępowania administracyjnego naprawczego w sprawie lokalizacji wyjazdu z myjni samochodowej, wybudowanej na działce nr ew. 408/6 w miejscowości M. w gm. K. Zgodnie ze stanowiskiem organu I instancji całe zadanie inwestycyjne obejmujące budowę myjni wraz z infrastrukturą zostało zrealizowane na działce nr 408/6 zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę, natomiast żądania A. G. dotyczą sfery cywilnoprawnej. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. G. powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia 18.12.2017 r. Podkreśliła, że inwestor zaplanował dwie drogi umożliwiające wjazd i wyjazd z myjni samochodowej: jedna droga wewnętrzna została wykonana na działce inwestora nr 408/6, natomiast druga na działce nr 408/11 należącej do innej osoby. Zjazd i wjazd na działce nr 408/6 został objęty zatwierdzonym projektem budowlanym dla spornej inwestycji natomiast drugi – zlokalizowany na działce nr 408/11 – nie. W ten sposób organ I instancji nie uwzględnił jej jako strony postępowania, chociaż działka nr 408/8 stanowiąca jej własność leży w zasięgu oddziaływania inwestycji. Rozpatrując zażalenie WINB przywołał brzmienie art. 61a § 1 Kpa, stwierdzając, że jedną z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie żądania przez osobę, która nie jest stroną w sprawie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia PINB-u, w tym dotyczące usytuowania przedmiotowej inwestycji zgodnego z projektem. Według projektu zagospodarowania działki inwestycja obejmowała działkę nr 408/6 tj. wjazd będący również wyjazdem z myjni. Podczas kontroli zauważono, że na długości myjni brak jest ogrodzenia, a na sąsiedniej działce nr 408/11 będącej drogą dojazdową do dalszej części tej działki, na długości myjni podłoże utwardzone jest kostką betonową, co wskazuje na możliwość przejazdu samochodów korzystających z myjni drogą wewnętrzną na działce nr 408/11. Organ jednak uznał, że taki sposób korzystania z działki wymaga umowy cywilno-prawnej pomiędzy właścicielami tych działek, na co nie mają wpływu organy nadzoru budowlanego. Brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości wykonanej inwestycji, bowiem myjnia wraz z instalacjami usytuowana i wykonana została zgodnie z projektem i posiada dostęp do drogi publicznej. Powyższą okoliczność, jak wskazał WINB, potwierdza udzielenie inwestorowi – J. F. pozwolenia na użytkowanie myjni samochodowej. Nie istnieje obowiązek ogrodzenia działki, zaś zarówno ogrodzenie działki jak i utwardzenie gruntu działki budowlanej nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, a więc nie podlega właściwości organu nadzoru budowlanego. Działka nr 408/11 faktycznie stanowi dojazd do działki jej właściciela, znajdującej się w drugiej linii zabudowy. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie A. G. – właścicielka działki nr 408/8 oddzielonej od działki nr 408/6, na terenie której zlokalizowana jest myjnia samochodowa, działką nr 408/11 (droga dojazdowa do dalszej części tej działki), nie legitymuje się interesem prawnym warunkującym wszczęcie postępowania w sprawie wyjazdu z myjni, znajdującego się na działce 408/6, która nie graniczy bezpośrednio z działką nr 408/8, a zatem nie może być uznana za stronę w sprawie wyjazdu z tej myjni. Dodatkowo, uzasadniając brak interesu A. G. jako strony organ przytoczył treść art. 28 Kpa i wskazał, że na gruncie prawa budowlanego, interes prawny posiada właściciel nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z nieruchomością, na której usytuowany jest obiekt budowlany, o ile obiekt ten usytuowany jest w takiej odległości od granicy, że ma to wpływ na zabudowę nieruchomości sąsiedniej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. G. nie zgodziła się z postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14.02.2018 r. znak: [...], zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych mających wpływ na wynik wydanego rozstrzygnięcia z jej pokrzywdzeniem. Zakwestionowała ustalenie co do braku posiadania przez nią interesu prawnego stwierdzając, że nie miała wiedzy o postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie myjni w dniu 13.04.2015 r. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania naprawczego w sprawie lokalizacji wyjazdu z myjni samochodowej wybudowanej na działce nr ew. 408/6, której inwestorem była J. F., uznając, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony postępowania. Organy przyjęły, że usytuowanie myjni na tej działce jest zgodne z projektem zagospodarowania działki będącego częścią zatwierdzonego decyzją z dnia 13.01.2015 r. projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na budowę. Okoliczność zaś, że działka 408/8, której właścicielem jest skarżąca, nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, a nadto brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w sprawie ogrodzenia pomiędzy działkami i w sprawie utwardzenia terenu działki 408/11, a także umożliwienia przez właściciela działki 408/11 do korzystania z niej przez inne osoby, oznacza brak interesu prawnego do wszczęcia postępowania naprawczego. Z przedstawioną argumentacją nie sposób się zgodzić. Interes prawny decydujący o statusie strony w tym postępowaniu, w świetle przede wszystkim art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, powinien wynikać z norm prawa materialnego. Z faktu, że inwestor zlokalizował inwestycję na swojej działce nie wynika jeszcze, że skarżąca będąc właścicielką działki nr 408/8, która nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora, nie może być stroną postępowania naprawczego w odniesieniu do zrealizowanego na działce nr 408/11 wyjazdu z tej myjni. Dokonane przez organy ustalenia wskazują, że inwestor tak zrealizował samoobsługową bezdotykową, dwustanowiskową myjnię samochodową wraz z wewnętrznymi instalacjami, że faktycznie istnieje możliwość przejazdu samochodami korzystającymi z myjni przez działkę nr 408/11. Świadczy o tym stan nawierzchni, która tylko na długości myjni została utwardzona kostką betonową na działce nr 408/11, brak ogrodzenia pomiędzy działkami: 408/6 i 408/11 oraz bezpośrednie usytuowanie obiektu przy granicy z działką nr 408/11. W ocenie Sądu powyższe okoliczności pozwalają na przyjęcie, że tak zrealizowany wyjazd stanowi element myjni samochodowej i jest jej integralną częścią. Nie budzi bowiem wątpliwości, że jej klienci ułatwiają sobie korzystanie z myjni poprzez bardziej dogodny wyjazd, którego nie przewidywał projekt zagospodarowania działki do decyzji z dnia 13.01.2015 r., jak również inwentaryzacja powykonawcza myjni (dowód: karta nr KI-5, dokumentacja dołączona do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie nr KI-1). Przy czym, jak wynika z informacji o działce - działka 408/11 figuruje jako użytki: R (rolny), Ł (łąka) Ps (pastwiska trwałe) i Br (grunty rolne zabudowane), nie ma więc charakteru drogi (dowód: karta nr KI-6). Dokonując zatem analizy projektu budowlanego nie sposób tych okoliczności pominąć. Na marginesie podnieść należy, o czym wspomniała skarżąca na rozprawie, myjnia jest czynna 24 godziny na dobę. Zauważyć należy, że na gruncie prawa budowlanego, podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Stosownie do treści tego przepisu przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie podkreśla się, że do przepisów odrębnych należą nie tylko przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Takimi przepisami są także przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1613/11). Przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może więc wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Biorąc pod uwagę, że inwestor w istocie zrealizował wyjazd z myjni na działkę nr 408/11, bezpośrednio graniczącą z działką nr 408/8 należącą do skarżącej, fakt ten może spowodować utrudnienie w korzystaniu z nieruchomości przez skarżącą i w tym znaczeniu prowadzi do ograniczenia możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Powyższe wskazuje więc, że skarżąca ma interes prawny wynikający z przepisów kodeksu cywilnego w zakresie ochrony prawa własności uprawniający do udziału w charakterze strony w postępowaniu naprawczym w sprawie lokalizacji wyjazdu z myjni samochodowej wybudowanej na działce nr 408/6 w miejscowości M. w gm. K. W tych okolicznościach odmowa przyznania statusu strony w rozpoznawanej sprawie nastąpiła z naruszeniem art. 28 Kpa w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a w konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając wszczęcia postępowania naruszył art. 61a § 1 Kpa. Organ II instancji wadliwości tej nie dostrzegł, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W konsekwencji organ administracji I instancji zobowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 18.12.2017 r., a nie do jej zakończenia poprzez wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego naprawczego w sprawie lokalizacji wyjazdu z myjni samochodowej, wybudowanej na działce nr ewidencyjny 408/6 w miejscowości M. w gm. K.