II SA/Ke 214/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 maja 2019r. sprawy ze skargi R.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 23 stycznia 2019r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia 6 grudnia 2018r., znak: [...]; II. umarza postępowania administracyjne z wniosku W.D. z dnia 18 października 2017r. (data wpływu do organu - 23 października 2017r.); III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz R.F. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 23 stycznia 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach po rozpatrzeniu zażalenia W., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchyliło postanowienie Wójta Gminy Imielno z 6 grudnia 2018 r. o odmowie wznowienia postępowania i uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z 10 stycznia 2017 r. określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "budowie sześciu obiektów inwentarskich do hodowli brojlera kurzego z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...], województwo świętokrzyskie" oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odmowę wznowienia postępowania organ I instancji uzasadnił tym, że w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o każdych podjętych czynnościach społeczeństwo było informowane przez 23 obwieszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu, na stronie BIP oraz za pośrednictwem sołtysów i radnych w miejscowościach [...]. Według organu nie zachodzą zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa albowiem W.D. wiedział o prowadzonym postępowaniu. W złożonym zażaleniu W.D. zarzucił, że został pominięty jako strona postępowania, a bezpośrednie sąsiedztwo fermy drobiu dyskwalifikuje jego działkę jako miejsce i siedlisko pod zabudowę. Ponadto decyzja z 10 stycznia 2017 r. podjęta została z naruszeniem podstawowych praw obywatelskich gwarantowanych przez Konstytucję. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym SKO ustaliło, że wnioskiem z 23 października 2017 r. (data wpływu do organu) W.D. wystąpił do organu I instancji o wznowienie postępowania podnosząc, że oddziaływanie inwestycji objętej decyzją narusza jego interes prawny jako właściciela działki sąsiedniej. Organ II instancji przytoczył przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 i art. 148 § 2 kpa) oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Tym samym, organ I instancji winien rozpoznać merytorycznie wniosek W. dopiero po wznowieniu postępowania i bez znaczenia pozostaje fakt, że wnioskodawca był informowany o wydanej decyzji w formie obwieszczenia, bowiem - jak podnosi on w zażaleniu - informacja o prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji do niego nie dotarła. Wójt winien więc dokonać szczegółowej merytorycznej analizy wszystkich okoliczności sprawy, co może mieć miejsce wyłącznie we wznowionym postępowaniu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, R. wniósł o uchylenie postanowienia z 23 stycznia 2019 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 148 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że wnioskodawca dochował miesięcznego terminu, o którym mowa w § 1 ww. art. do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, mimo braku podstaw uzasadniających takie twierdzenie; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia ustalenia daty początkowej miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa; 3. obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 kpa polegającą na wydaniu zaskarżonej "decyzji" z uzasadnieniem nie spełniającym przesłanek określonych we wskazanym artykule, w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a to poprzez niewskazanie terminu, w którym wnioskodawca miał dowiedzieć się o decyzji z 10 stycznia 2017 r. określającej środowiskowe uwarunkowania po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji przedsięwzięcia i poprzestanie jedynie na odniesieniu się do daty wpływu wniosku W. o wznowienie postępowania do organu I instancji tj. 23 października 2017 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia może opóźnić rozpoczęcie realizacji inwestycji, a w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 146 § 2 kpa. Podkreślił, że już w samym zaskarżonym postanowieniu wskazano, że to na stronie żądającej wznowienia spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, jednakże w treści uzasadnienia brak jest nawet wzmianki w tym zakresie, brak jest odwołania do terminu początkowego. W ocenie skarżącego, nie wiadomo na jakiej podstawie SKO ustaliło i przyjęło, że w okresie od 10 stycznia 2017 r. (data wydania decyzji przez Wójta Gminy Imielno) do daty wpływu wniosku o wznowienie postępowania (23 października 2017 r.) tj. przez okres ponad 9 miesięcy, wnioskodawca, którego nieruchomość miałaby znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie fermy drobiu, nie powziął wiadomości o istnieniu decyzji korzystnej dla inwestora. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżone postanowienie organu I instancji odpowiada prawu, uznając za słuszną i wystarczającą argumentację w zakresie informowania społeczeństwa w trakcie prowadzonego postępowania o każdych podjętych czynnościach, wszczęciu postępowania, uzyskanych opiniach, wniesionych protestach, rozprawie administracyjnej oraz wydawanych rozstrzygnięciach na tablicy ogłoszeń Urzędu, na jego stronie BIP oraz za pośrednictwem sołtysów i radnych - łącznie 23 obwieszczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń przepisów postępowania, które skutkować musiały koniecznością uchylenia zarówno postanowienia objętego skargą jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że oba organy kwalifikując pismo W. z 23 października 2017 r. jako podanie o wznowienie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 i nast. kpa, nie powiązały jego treści z etapem postępowania, na którym pismo to zostało złożone. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z 10 stycznia 2017 r. Wójt Gminy Imielno określił na rzecz R. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu obiektów inwentarskich do hodowli brojlera kurzego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...]. Decyzją z 20 kwietnia 2017 r., po rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji przez Stowarzyszenie [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta uchylona została jednak wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 364/17, który uwzględnił skargę wniesioną przez R. Po zapadnięciu tego wyroku, ale jeszcze przed jego uprawomocnieniem (skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach), W. złożył do Wójta Gminy Imielno pismo datowane na 18 października 2017 r. (data wpływu do organu 23 października 2017 r.), w którym "zwrócił się z prośbą o uznanie jego osoby za stronę w ww. sprawie i wznowienie postępowania przez Wójta Gminy Imielno", powołując się jednocześnie na "otrzymaną informację w dniu 18.10.2017 r. o wyroku z Sądu Administracyjnego w Kielcach Sygn. akt II SA/Ke 364/17." Podkreślił również, że jest właścicielem działek nr 33, 34 i 35 obręb Rajchotka "jako obszaru oddziaływania inwestycji". Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3086/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną SKO od opisanego wyżej wyroku WSA w Kielcach z 30 sierpnia 2017 r., w następstwie czego Kolegium po raz drugi rozpatrywało odwołanie od decyzji Wójta Gminy Imielno z 10 stycznia 2017 r., złożone przez Stowarzyszenie [...]. Postanowieniem z 24 września 2018 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Skarga na to postanowienie do WSA w Kielcach nie została złożona (notatka urzędowa z 20 maja 2019 r. – k. 27 akt sądowych). Oceniając charakter procesowy złożonego w sprawie pisma W. z 23 października 2017 r., wskazać przede wszystkim należy, że instytucja wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 i nast. kpa, dotyczy jedynie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a więc taką, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 kpa). W dniu złożenia przez W. pisma datowanego na 18 października 2017 r., potraktowanego następnie przez organy jako podanie o wznowienie, oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Decyzja kasacyjna SKO z 20 kwietnia 2017 r. została bowiem uchylona przez WSA w Kielcach wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., a co za tym idzie złożone przez Stowarzyszenie [...] odwołanie od decyzji z 10 stycznia 2017 r. wciąż nie zostało rozpatrzone. Decyzja Wójta Gminy Imielno z 10 stycznia 2017 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań stała się ostateczna dopiero z dniem podjęcia przez SKO w dniu 24 września 2018 r. postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania i od tej daty uaktywniła się procesowa możliwość wznowienia tego postępowania. Aby podjąć próbę wznowienia postępowania wnioskodawca musi mieć wiedzę nie tylko co do treści rozstrzygnięcia, ale również świadomość, że rozstrzygnięcia tego w toku instancji nie można już wzruszyć, a takiej w tym przypadku być nie mogło, skoro w dacie złożenia pisma przez W. odwołanie od decyzji z 10 stycznia 2017 r. nie było rozpatrzone decyzją ostateczną. Niezależnie od powyższego, także treść pisma W. nie dawała organom podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia z podaniem o wznowienie w rozumieniu art. 145 § 1 kpa. Wprawdzie zawarta w nim została "prośba o wznowienie postępowania", jednak jednoczesne powołanie się na informację o wyroku WSA w Kielcach sprawie II SA/Ke 364/17 w powiązaniu z żądaniem uznania za stronę wskazywało na to, że autor tego pisma domaga się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Pismo skierowane zostało do Wójta Gminy Imielno, jednak z akt administracyjnych wynika, że W. złożył je dnia 23 października 2017 r. do organów obu instancji, a więc również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach. Rozpoznając wniesione w sprawie zażalenie, organ odwoławczy nie dostrzegł wszystkich tych okoliczności, koncentrując się na wypracowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych tezie (którą co do samej zasady należy w pełni podzielić), że ocena, czy wnoszący podanie o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa posiada przymiot strony, może nastąpić dopiero na późniejszym etapie, po wznowieniu postępowania administracyjnego. Przyjmując zatem, że pismo wniesione przez W. datowane na 18 października 2017 r. nie było podaniem o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a jedynie wnioskiem o uznanie go za stronę w postępowaniu, niezakończonym jeszcze ostateczną decyzją administracyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia i umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt I i II sentencji wyroku). Orzekając w sprawie Sąd dostrzega jednocześnie, że postanowienie organu I instancji z 6 grudnia 2018 r., odmawiające wznowienia postępowania i uznania W. za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, zapadło po podjęciu przez SKO postanowienia z 20 listopada 2018 r. orzekającego o bezczynności Wójta Gminy Imielno co do rozpatrzenia wniosku z 18 października 2017 r. i wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy do 15 stycznia 2019 r. Z akt wynika także, że organ I instancji po złożeniu przez W. pisma w dniu 23 października 2017 r. informował go dwukrotnie o przebiegu postępowania, a także o tym, że rozpatrzenie wniosku nastąpi po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpatrującego skargę kasacyjną SKO od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 364/17 (pismo z 6 listopada 2017 r. i 23 października 2018 r. - k. 471 i k. 486 akt administracyjnych). W drugim z tych pism organ poinformował o wydaniu przez NSA wyroku w dniu 19 czerwca 2018 r. oraz o tym, że decyzja z 10 stycznia 2017 r. stała się ostateczna, jednak z treści tego pisma nie wynika, że przymiot ostateczności decyzja ta uzyskała dopiero na skutek wydania przez SKO postanowienia z 24 września 2018 r. o niedopuszczalności odwołania złożonego przez Stowarzyszenie [...]. Nie ulega również wątpliwości, że pismo datowane na 18 października 2017 r. W. złożył nie tylko do Wójta Gminy Imielno, ale także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (data wpływu 23 października 2017 r.), które "przekazało je według właściwości" do organu I instancji pismem z 25 października 2017 r., o czym został poinformowany W. (k. 456 akt administracyjnych z załącznikami). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że korespondencja kierowana przez organy obu instancji do W. sugerująca, że pismo datowane na 18 października 2017 r. rozpoznane zostanie jako podanie o wznowienie postępowania, mogło wprowadzić go w błąd co do jego sytuacji procesowej i wywołać mylne wrażenie, że uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję Wójta Gminy Imielno z 10 stycznia 2017 r. zależało tylko od wyroków sądów administracyjnych. Takie przekonanie, wywołane działaniem organów, mogło również powodować brak ewentualnej aktywności wnioskodawcy mającej na celu złożenie podania o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 kpa, przy czym oczywistym jest, że termin miesięczny określony w tym przepisie nie może rozpocząć biegu przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności. Przyjęcie przez oba organy, że pismo złożone przez W. stanowi podanie o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy w dacie jego wniesienia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne w sprawie, skazywało jednocześnie ten wniosek niejako "z góry" na niepowodzenie, gdyż jakiekolwiek jego merytoryczne rozpoznanie musiałoby być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 286/14, LEX nr 1987177). Z tych przyczyn podkreślenia wymaga, że nieprawidłowe zakwalifikowanie przez organy pisma W. jako podania o wznowienie postępowania, mimo umorzenia postępowania w tym zakresie przez Sąd, nie może wywoływać niekorzystnych skutków co do oceny podejmowanych przez niego ewentualnych działań w celu wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy Imielno z 10 stycznia 2017 r. Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków procesowych wadliwego działania organów administracji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.