II SA/Ke 214/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. sprawy ze skargi J. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 14 lutego 2025 r. znak: SKO.OŚ-60/5771/276/2024 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z 15 lutego 2025 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu zażalenia J. R., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy W. z 20 grudnia 2024 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa odcinka istniejącej linii 110kV relacji Koniecpol-Włoszczowa na linię kablową po nowej trasie". W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na treść art. 86d ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112, zwanej dalej "ustawą") i wskazało, że przepis ten został dodany ustawą z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1712). Regulacja ta obowiązuje od 24 września 2019 r. i jest to przepis szczególny w stosunku do art. 98 § 1 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że podobnie jak w przypadku postępowań szczególnych takich jak np. zmiana decyzji w trybie przepisów art. 155 k.p.a., także w przypadku zawieszenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz jego umorzenia na wniosek podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia ustawodawca zrezygnował z warunku niesprzeciwiania się innych stron postępowania niż wnioskodawca. Tym samym jedynym warunkiem, poza wnioskiem podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia, który musi zostać wypełniony odpowiednio dla zawieszenia lub umorzenia postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest brak zagrożenia interesu społecznego. Jest to regulacja o tyle zasadna, że w przypadku postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wielość stron w wielu przypadkach praktycznie uniemożliwia uzyskanie stosownej zgody pozostałych stron postępowania, a brak jest argumentów merytorycznych lub procesowych, które zabraniałyby zawieszenia lub umorzenia tego typu postępowania, gdy jest to wolą podmiotu planującego realizację przedsięwzięcia, a czynność taka nie będzie równocześnie zagrażała interesowi społecznemu. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Kolegium wskazało, że [...] (dalej: "Spółka", "inwestor") wnioskiem z 10 października 2023 r. wystąpiła z do Burmistrza Gminy W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa odcinka istniejącej linii 110kV relacji K. - W. na linię kablową po nowej trasie". Sprawa wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań dla realizacji ww. przedsięwzięcia była już przedmiotem postępowania organów obu instancji. Kolegium decyzją z 13 maja 2024 r. znak: [...] uchyliło w całości poprzednio wydaną przez Burmistrza Gminy W. decyzję z 27 lutego 2024 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. pismem z 5 września 2024 r. wystąpił do Burmistrza o uzupełnienie Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia i przedłożenie dokonanych analiz obliczeniowych w zakresie emisji hałasu oraz emisji pola elektromagnetycznego w sposób tożsamy jako to zostało wykonane w KIP dla linii 110 kV relacji [...], a następnie w oparciu o otrzymane wyniki ponownie dokonanie analizy oddziaływań skumulowanych z tym przedsięwzięciem - w terminie 21 dni od daty otrzymania wezwania lub wskazania możliwego terminu uzupełnienia. Powyższe pismo RDOŚ zostało przez Burmistrza przekazane Spółce. Pismem z dnia 27 września 2024 r. Spółka wniosła o przedłużenie ww. terminu do 29 listopada 2024 r. Kolejnym wnioskiem z 17 grudnia 2024 r. inwestor wniósł o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na brak możliwości w najbliższym czasie właściwego złożenia uzupełnień do prowadzonego postępowania. W związku z powyższym żądaniem inwestora Burmistrz Gminy W. zawiesił przedmiotowe postępowanie postanowieniem z 20 grudnia 2024 r., w którym przedstawił zwięzły opis postępowania wpadkowego i wskazał, że przedsięwzięcie zostało wszczęte na wniosek i realizuje indywidualne plany inwestora, wobec czego jego zawieszenie nie zagraża interesowi społecznemu. Zdaniem Kolegium, zastosowany przez Burmistrza w tej sprawie art. 86d ustawy jest precyzyjnie sformułowany. Jeżeli inwestor złoży wniosek o zawieszenie postępowania, to organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej zawiesza postępowanie, jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. Chodzi tu zatem o czytelną i logiczną zasadę procesową, że podmiot na żądanie którego postępowanie zostało wszczęte ma prawo żądać zawieszenia postępowania. W ocenie Kolegium, Burmistrz słusznie uznał, że wskazane przez inwestora jako przesłanka zawieszenia uzupełnienie dokumentacji we wskazanym przez RDOŚ szerokim zakresie stanowi podstawę zabezpieczenia interesu społecznego poprzez zapewnienie możliwości prawidłowego i kompleksowego zakresu Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia, a potem możliwości dokonania kompleksowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Pełne wyjaśnienie wpływu inwestycji na środowisko stanowi działanie zgodne z interesem społecznym, a zawieszenie postępowania nie spowoduje rzeczywistego zagrożenia interesu społecznego. Odnosząc się do zarzutów zażalenia, Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy nie narzucają inwestorowi zakresu inwestycji, jaki ma określać we wniosku. Przeciwnie, wniosek inwestora wiąże organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, który musi orzekać w ramach wniosku. Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, którego zakres określa inwestor w tym wniosku. Organ jest związany zakresem wniosku i nie jest uprawniony do jego modyfikacji. W ocenie Kolegium, w okolicznościach tej sprawy nie sposób doszukać się zasadności zarzutu dotyczącego braku podstaw do zawieszenia postępowania, wszczętego wnioskiem z 10 października 2023 r. Istnieje bowiem konieczność złożenia w sprawie szczegółowych uzupełnień przez inwestora, a uzasadnienie postanowienia Burmistrza jest wystarczające. Nadto organ I instancji poinformował, że zgodnie z art. 86d ust. 2 ustawy, jeżeli w okresie trzech lat od daty zawieszenia postępowania podmiot planujący podjęcie realizacji przedsięwzięcia nie zwróci się o podjęcie postępowania, żądanie wszczęcia postępowania uważa się za wycofane. Reasumując, ze wskazanych wyżej powodów Kolegium uznało, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł J. R., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: 1) art. 86d ustawy środowiskowej przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; 2) art. 15 k.p.a. przez jego jedynie wybiórcze zastosowanie, co skutkowało nierozpatrzeniem wszystkich zarzutów zażalenia od zaskarżonego postanowienia oraz nieprzeprowadzenie postępowania drugoinstancyjnego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności; 3) art. 124 § 2 k.p.a. przez jedynie wybiórcze ustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a ponadto wydanie rozstrzygnięcia bez wzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł w szczególności, że Kolegium wadliwe przyjęło, że skoro inwestor chce uzupełnić braki formalne wniosku o decyzję środowiskową, to takie działanie nie może zagrażać interesowi społecznemu. Zdaniem skarżącego, ten interes jest istotnie zagrożony, ponieważ inwestycja jest intencjonalnie dzielona na mniejsze w celu obejścia prawa. Skarżący zarzucił, że ani Burmistrz, ani Kolegium nie zbadały istoty sprawy, tj. czy rzeczywiście interes społeczny jest zagrożony przez zawieszenie postępowania. Aby tego dokonać w sposób prawidłowy organy powinny zbadać, czy planowana inwestycja (kolejny etap tej samej inwestycji zmierzającej do wybudowania dużej galerii handlowej) powinien być rozstrzygany jako jedna sprawa. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie tylko błędnie interpretuje art. 86d ustawy środowiskowej, ale również w sposób istotny naruszyło zasadę dwuinstancyjności, która zobowiązuje organ do przeprowadzenia postępowania drugoinstancyjnego od nowa (z odniesieniem się do wszystkich zarzutów zażalenia) i przedstawienia w tym zakresie argumentów w uzasadnieniu. Wbrew temu obowiązkowi postanowienie Burmistrza nie zostało przez Kolegium uzasadnione prawidłowo. W konsekwencji organy orzekające w tej sprawie nie rozważyły, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 86d ust. 1 pkt 1 ustawy, czy zawieszenie postępowania w sprawie nie zagraża interesowi społecznemu. W tej sprawie nietrudno uznać za jedną inwestycję - kilku "sztucznie" podzielonych. Wszystkie etapy inwestycji powinny być rozpatrywane razem jako jedno przedsięwzięcie mające znaczący wpływ na środowisko. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 28 maja 2025 r. pełnomocnik uczestnika postępowania [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach powyżej zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia postanowienia Kolegium, a także poprzedzającego je postanowienia Burmistrza wydanych w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 86d ust. 1 pkt 1 ww. ustawy środowiskowej, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia zawiesza postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - jeżeli nie zagraża to interesowi społecznemu. Powołany przepis prawa, jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, jest przepisem szczególnym w odniesieniu do przepisów k.p.a. regulujących zasady zawieszenia postępowania administracyjnego. Wymienia on dwie przesłanki zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. wniosek złożony przez podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Ustawodawca w sposób jednoznaczny zrezygnował z warunku niesprzeciwiania się innych stron postępowania niż wnioskodawca. W niniejszej sprawie taki wniosek inwestor złożył. Z akt sprawy wynika, że podstawą do złożenia wniosku o zawieszenie postępowania przez inwestora była konieczność uzupełnienia Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia pod nazwą: "Przebudowa odcinka istniejącej linii 110kV relacji K. - W. na linię kablową po nowej trasie" i przedłożenie dokonanych analiz obliczeniowych w zakresie emisji hałasu i emisji pola elektromagnetycznego w sposób tożsamy jak to zostało wykonane w KIP dla linii 110 kV relacji [...]. Należy zgodzić się z organami orzekającymi tej sprawie, że wskazane przez inwestora jako przesłanka zawieszenia uzupełnienie powyższej dokumentacji stanowi podstawę zabezpieczenia interesu społecznego, a następnie możliwości dokonania kompleksowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Rację ma Kolegium, że pełne wyjaśnienie wpływu inwestycji na środowisko stanowi działanie zgodne z interesem społecznym, a zawieszenie postępowania nie zagraża interesowi społecznemu. Subiektywna ocena skarżącego, że interes społeczny jest istotnie zagrożony, bowiem inwestycja jest intencjonalnie dzielona na mniejsze w celu obejścia prawa nie może przemawiać za oddaleniem wniosku inwestora w przedmiocie zawieszenia postępowania w oparciu o powołany przepis. Nie ma racji skarżący podnosząc, że Kolegium wadliwe przyjęło, że skoro inwestor chce uzupełnić braki formalne wniosku o decyzję środowiskową, to takie działanie nie może zagrażać interesowi społecznemu. Wprowadzając powyższą regulację ustawodawca miał bowiem na uwadze zapewnienie inwestorowi czasu niezbędnego do przedstawienia kompleksowego wniosku uzupełnionego o materiał dowodowy dotyczący niejednokrotnie spraw wysoce skomplikowanych zarówno w odniesieniu do stanu faktycznego, jak i prawnego. Nadto zawieszenie postępowania nie zwalnia organów w przypadku jego późniejszego podjęcia od wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, w tym dotyczących wpływu planowanego przedsięwzięcia na życie i zdrowie mieszkańców oraz na stan flory i fauny. Postępowanie takie toczy się bowiem w takim przypadku z zachowaniem wszystkich regulacji prawnych w tym zakresie obowiązujących. W niniejszej sprawie inwestor zmierza do przedstawienia materiału dowodowego będącego podstawą wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności do rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, że okres zawieszenia postępowania daje również pozostałym uczestnikom postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej czas na przygotowanie się do dalszego w nim merytorycznego udziału. Natomiast kwestia "sztucznego rozdzielenia" inwestycji nie może być analizowana w niniejszym postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że zawieszenie tego postępowania pozwoli na zbadanie współoddziaływania przedmiotowej inwestycji i innych przedsięwzięć. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zarzuty skargi są nieuzasadnione. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia doprowadziła Sąd do przekonania, że przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.