II SA/Ke 215/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji z dnia [...] znak: [...]; II. umarza postępowanie administracyjne z wniosku G. Z. z dnia 18 października 2017 r. (data wpływu do organu – 23 października 2017 r.); III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. F. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia G.Z., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchyliło postanowienie Wójta Gminy z [...] o odmowie wznowienia postępowania i uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "budowie sześciu obiektów inwentarskich do hodowli brojlera kurzego z infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ewid. [...], obręb D., gmina I., powiat j., województwo ś." oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że odmowę wznowienia postępowania organ I instancji uzasadnił tym, że w trakcie prowadzonego postępowania w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o każdych podjętych czynnościach społeczeństwo było informowane przez 23 obwieszenia na tablicy ogłoszeń Urzędu, na stronie BIP oraz za pośrednictwem sołtysów i radnych w miejscowościach Dalechowy, Karczunek, Rajchotka, Helenówka i Dzierszyn. Według organu nie zachodzą zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa albowiem G.Z. wiedział o prowadzonym postępowaniu. W złożonym zażaleniu G.Z. zarzucił, że został pominięty jako strona postępowania, a bezpośrednie sąsiedztwo fermy drobiu dyskwalifikuje jego działkę jako miejsce i siedlisko pod zabudowę. Ponadto decyzja z [...] podjęta została z naruszeniem podstawowych praw obywatelskich gwarantowanych przez Konstytucję. Rozpatrując sprawę w trybie zażaleniowym SKO ustaliło, że wnioskiem z 23 października 2017 r. (data wpływu do organu) G.Z. wystąpił do organu I instancji o wznowienie postępowania podnosząc, że oddziaływanie inwestycji objętej decyzją narusza jego interes prawny jako właściciela działki sąsiedniej. Organ II instancji przytoczył przepisy dotyczące wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 i art. 148 § 2 kpa) oraz powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że jeśli okoliczność, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony, stanowi jednocześnie przesłankę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), to może być ona badana już po wszczęciu postępowania wznowieniowego. Tym samym, organ I instancji winien rozpoznać merytorycznie wniosek G. Z. dopiero po wznowieniu postępowania i bez znaczenia pozostaje fakt, że wnioskodawca był informowany o wydanej decyzji w formie obwieszczenia, bowiem – jak podnosi on w zażaleniu - informacja o prowadzonym postępowaniu i wydanej decyzji do niego nie dotarła. Wójt winien więc dokonać szczegółowej merytorycznej analizy wszystkich okoliczności sprawy, co może mieć miejsce wyłącznie we wznowionym postępowaniu. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze, R.F. wniósł o uchylenie postanowienia z [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając: 1. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 148 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że wnioskodawca dochował miesięcznego terminu, o którym mowa w § 1 ww. art. do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, mimo braku podstaw uzasadniających takie twierdzenie; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez zaniechanie wyjaśnienia ustalenia daty początkowej miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa; 3. obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 kpa polegającą na wydaniu zaskarżonej "decyzji" z uzasadnieniem nie spełniającym przesłanek określonych we wskazanym artykule, w szczególności niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, a to poprzez niewskazanie terminu, w którym wnioskodawca miał dowiedzieć się o decyzji z [...] określającej środowiskowe uwarunkowania po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko dla realizacji przedsięwzięcia i poprzestanie jedynie na odniesieniu się do daty wpływu wniosku G. Z. o wznowienie postępowania do organu I instancji tj. 23 października 2017 r. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia może opóźnić rozpoczęcie realizacji inwestycji, a w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 146 § 2 kpa. Podkreślił, że już w samym zaskarżonym postanowieniu wskazano, że to na stronie żądającej wznowienia spoczywa obowiązek udowodnienia, kiedy konkretnie dowiedziała się o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że podanie o wznowienie postępowania wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, jednakże w treści uzasadnienia brak jest nawet wzmianki w tym zakresie, brak jest odwołania do terminu początkowego. W ocenie skarżącego, nie wiadomo na jakiej podstawie SKO ustaliło i przyjęło, że w okresie od [...] (data wydania decyzji przez Wójta Gminy) do daty wpływu wniosku o wznowienie postępowania (23 października 2017 r.) tj. przez okres ponad 9 miesięcy, wnioskodawca, którego nieruchomość miałaby znajdować się w bezpośrednim sąsiedztwie fermy drobiu, nie powziął wiadomości o istnieniu decyzji korzystnej dla inwestora. Zdaniem strony skarżącej, zaskarżone postanowienie organu I instancji odpowiada prawu, uznając za słuszną i wystarczającą argumentację w zakresie informowania społeczeństwa w trakcie prowadzonego postępowania o każdych podjętych czynnościach, wszczęciu postępowania, uzyskanych opiniach, wniesionych protestach, rozprawie administracyjnej oraz wydawanych rozstrzygnięciach na tablicy ogłoszeń Urzędu, na jego stronie BIP oraz za pośrednictwem sołtysów i radnych – łącznie 23 obwieszczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna choć z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się takich naruszeń przepisów postępowania, które skutkować musiały koniecznością uchylenia zarówno postanowienia objętego skargą jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.). Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że oba organy kwalifikując pismo G.Z. z 23 października 2017 r. jako podanie o wznowienie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 145 i nast. kpa, nie powiązały jego treści z etapem postępowania, na którym pismo to zostało złożone. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z [...] Wójt Gminy określił na rzecz R.F. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sześciu obiektów inwentarskich do hodowli brojlera kurzego z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ewid. [...], obręb D. Decyzją z [...], po rozpoznaniu odwołania wniesionego od decyzji organu I instancji przez Stowarzyszenie [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzja ta uchylona została jednak wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z 30 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 364/17, który uwzględnił skargę wniesioną przez R.F. . Po zapadnięciu tego wyroku, ale jeszcze przed jego uprawomocnieniem (skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze), G.Z. złożył do Wójta Gminy pismo datowane na 18 października 2017 r. (data wpływu do organu 23 października 2017 r.), w którym "zwrócił się z prośbą o uznanie jego osoby za stronę w ww. sprawie i wznowienie postępowania przez Wójta Gminy [...]", powołując się jednocześnie na "otrzymaną informację w dniu 18.10.2017 r. o wyroku z Sądu Administracyjnego w Kielcach Sygn. Akt II SA/Ke 364/17." Podkreślił również, że jest właścicielem działek nr [...] obręb R. "jako obszaru oddziaływania inwestycji". Wyrokiem z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3086/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną SKO od opisanego wyżej wyroku WSA w Kielcach z 30 sierpnia 2017 r., w następstwie czego Kolegium po raz drugi rozpatrywało odwołanie od decyzji Wójta Gminy z [...] złożone przez Stowarzyszenie [...]. Postanowieniem z [...] Kolegium stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania. Skarga na to postanowienie do WSA w Kielcach nie została złożona (notatka urzędowa z 20 maja 2019 r. – k. 27 akt sądowych). Oceniając charakter procesowy złożonego w sprawie pisma G.Z z 23 października 2017 r., wskazać przede wszystkim należy, że instytucja wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 i nast. kpa, dotyczy jedynie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a więc taką, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 16 § 1 kpa). W dniu złożenia przez G.Z pisma datowanego na 18 października 2017 r., potraktowanego następnie przez organy jako podanie o wznowienie, oparte na podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna. Decyzja kasacyjna SKO z [...] została bowiem uchylona przez WSA w Kielcach wyrokiem z 30 sierpnia 2017 r., a co za tym idzie złożone przez Stowarzyszenie [...] odwołanie od decyzji z [...] wciąż nie zostało rozpatrzone. Decyzja Wójta Gminy z [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań stała się ostateczna dopiero z dniem podjęcia przez SKO w dniu [...] postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania i od tej daty uaktywniła się procesowa możliwość wznowienia tego postępowania. Aby podjąć próbę wznowienia postępowania wnioskodawca musi mieć wiedzę nie tylko co do treści rozstrzygnięcia, ale również świadomość, że rozstrzygnięcia tego w toku instancji nie można już wzruszyć, a takiej w tym przypadku być nie mogło, skoro w dacie złożenia pisma przez G.Z odwołanie od decyzji z [...] nie było rozpatrzone decyzją ostateczną. Niezależnie od powyższego, także treść pisma G.Z nie dawała organom podstawy do przyjęcia, że mamy do czynienia z podaniem o wznowienie w rozumieniu art. 145 § 1 kpa. Wprawdzie zawarta w nim została "prośba o wznowienie postępowania", jednak jednoczesne powołanie się na informację o wyroku WSA w Kielcach sprawie II SA/Ke 364/17 w powiązaniu z żądaniem uznania za stronę wskazywało na to, że autor tego pisma domaga się dopuszczenia go do udziału w postępowaniu administracyjnym. Pismo skierowane zostało do Wójta Gminy, jednak z akt administracyjnych wynika, że G.Z. złożył je dnia 23 października 2017 r. do organów obu instancji, a więc również do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpoznając wniesione w sprawie zażalenie, organ odwoławczy nie dostrzegł wszystkich tych okoliczności, koncentrując się na wypracowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych tezie (którą co do samej zasady należy w pełni podzielić), że ocena, czy wnoszący podanie o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa posiada przymiot strony, może nastąpić dopiero na późniejszym etapie, po wznowieniu postępowania administracyjnego. Przyjmując zatem, że pismo wniesione przez G.Z datowane na 18 października 2017 r. nie było podaniem o wznowienie postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a jedynie wnioskiem o uznanie go za stronę w postępowaniu, niezakończonym jeszcze ostateczną decyzją administracyjną, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił oba postanowienia i umorzył postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. (pkt I i II sentencji wyroku). Orzekając w sprawie Sąd dostrzega jednocześnie, że postanowienie organu I instancji z [...], odmawiające wznowienia postępowania i uznania G.Z za stronę postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań, zapadło po podjęciu przez SKO postanowienia z [...] orzekającego o bezczynności Wójta Gminy co do rozpatrzenia wniosku z 18 października 2017 r. i wyznaczającego dodatkowy termin załatwienia sprawy do 15 stycznia 2019 r. Z akt wynika także, że organ I instancji po złożeniu przez G.Z pisma w dniu 23 października 2017 r. informował go dwukrotnie o przebiegu postępowania, a także o tym, że rozpatrzenie wniosku nastąpi po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozpatrującego skargę kasacyjną SKO od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sygn. akt II SA/Ke 364/17 (pismo z 6 listopada 2017 r. i 23 października 2018 r. – k. 470 i 487 akt administracyjnych). W drugim z tych pism organ poinformował o wydaniu przez NSA wyroku w dniu 19 czerwca 2018 r. oraz o tym, że decyzja z [...] stała się ostateczna, jednak z treści tego pisma nie wynika, że przymiot ostateczności decyzja ta uzyskała dopiero na skutek wydania przez SKO postanowienia z [...] o niedopuszczalności odwołania złożonego przez Stowarzyszenie [...]. Nie ulega również wątpliwości, że pismo datowane na 18 października 2017 r. G.Z. złożył nie tylko do Wójta Gminy, ale także do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (data wpływu 23 października 2017 r.), które "przekazało je według właściwości" do organu I instancji pismem z 25 października 2017 r., o czym został poinformowany G.Z. (k. 456 akt administracyjnych z załącznikami). Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że korespondencja kierowana przez organy obu instancji do G.Z, sugerująca, że pismo datowane na 18 października 2017 r. rozpoznane zostanie jako podanie o wznowienie postępowania, mogło wprowadzić go w błąd co do jego sytuacji procesowej i wywołać mylne wrażenie, że uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję Wójta Gminy z [...] zależało tylko od wyroków sądów administracyjnych. Takie przekonanie, wywołane działaniem organów, mogło również powodować brak ewentualnej aktywności wnioskodawcy mającej na celu złożenie podania o wznowienie postępowania w terminie przewidzianym w art. 148 § 2 kpa, przy czym oczywistym jest, że termin miesięczny określony w tym przepisie nie może rozpocząć biegu przed uzyskaniem przez decyzję waloru ostateczności. Przyjęcie przez oba organy, że pismo złożone przez G.Z stanowi podanie o wznowienie postępowania, w sytuacji, gdy w dacie jego wniesienia nie zapadła jeszcze decyzja ostateczna kończąca postępowanie administracyjne w sprawie, skazywało jednocześnie ten wniosek niejako "z góry" na niepowodzenie, gdyż jakiekolwiek jego merytoryczne rozpoznanie musiałoby być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 2 października 2015 r., II OSK 286/14, LEX nr 1987177). Z tych przyczyn podkreślenia wymaga, że nieprawidłowe zakwalifikowanie przez organy pisma G.Z jako podania o wznowienie postępowania, mimo umorzenia postępowania w tym zakresie przez Sąd, nie może wywoływać niekorzystnych skutków co do oceny podejmowanych przez niego ewentualnych działań w celu wznowienia postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy z [...] Strona nie może bowiem ponosić negatywnych skutków procesowych wadliwego działania organów administracji. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia treść art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.