II SA/Ke 216/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.),, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008r. sprawy ze skargi B. R.-L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach na rzecz B. R.- L. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 216/08 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania B. R.-L. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], którą organ I instancji wskazując jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888) nałożył na B. i Z. małżonków D. obowiązek wykonania w terminie do dnia 15.VII.2005 r. następujących czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych związanych z przebudową lokalu handlowego na lokal apteki, znajdującej się w budynku usług handlowych, usytuowanym na działce nr ewid. 324/51 w miejscowości B., gm. M. do stanu zgodnego z prawem: - przedłożenia projektu budowlanego wykonanej przebudowy, opracowanego zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. / Dz. U. Nr 120 poz. 1133/ wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi opiniami, uzgodnieniami oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 oraz oświadczenia, o którym mowa w art. 20 ust.7 Prawa budowlanego z jednoczesnym określeniem, że projekt ten winien wskazywać zakres wykonanych, w ramach przebudowy, robót budowlanych oraz zawierać ocenę prawidłowości ich wykonania, a także ich zgodność z przepisami techniczno – budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami i zasadami wiedzy technicznej, a w przypadku konieczności wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia dotychczas wykonanych robót budowlanych do zgodności z przepisami, także szczegółowy opis tych przeróbek, wskazujących sposób ich wykonania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy ustalił, że decyzją z dnia [...] Wójt Gminy zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku jako budynku usług handlowych, a decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na jego użytkowanie na cele apteki i lokalu sklepowego. Według projektu stanowiącego integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę apteka zlokalizowana we wschodniej części budynku użytkowana jest zgodnie z pozwoleniem, natomiast apteka w zachodniej części budynku powstała w wyniku przebudowy lokalu sklepowego, dokonanej po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że roboty budowlane wykonane w przedmiotowym lokalu przez B. i Z. D. wykraczały poza zakres zawarty w zgłoszeniu dokonanym dnia 11.I.2005r. w Starostwie Powiatowym. Zgłoszenie to obejmowało bowiem tylko roboty remontowe, polegające na malowaniu, ułożeniu glazury, montażu umywalki w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych, tymczasem inwestorzy dodatkowo wydzielili ściankami z gipsokartonu z pomieszczenia sali sprzedaży pomieszczenia konieczne do funkcjonowania apteki, zwiększyli liczbę umywalek o 3 sztuki, uzupełnili instalację elektryczną o wymagane punkty, a wydzielone pomieszczenia wentylowane są z wyprowadzeniem wentylacji ponad dach. Zdaniem organu roboty te stanowią przebudowę obiektu, która zgodnie z art. 29 ust. 2 prawa budowlanego wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Skoro zaś inwestorzy wykonali te roboty bez stosownego pozwolenia na budowę, prawidłowo zdaniem organu odwoławczego organ I instancji podjął działania w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż sprawa powinna być załatwiona w trybie art. 71a Prawa budowlanego, albowiem inwestorzy samowolnie zmienili sposób użytkowania obiektu, organ odwoławczy wskazał, że zarzut ten jest niezasadny. Jakkolwiek bowiem inwestorzy nie złożyli wniosku, w którym wyraźnie wystąpiliby o zmianę sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal apteki, jednakże zgłosili zamiar wykonania robót budowlanych w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjmując powyższe zgłoszenie stwierdził, że jest ono kompletne, spełnia wymogi art. 30 Prawa budowlanego i nie wniósł sprzeciwu w stosunku do robót objętych zgłoszeniem, o czym poinformował inwestora pismem z dnia 17 stycznia 2005r. W związku z powyższym małżonkowie D. mieli prawo uważać, ze również została zaakceptowana przez ten organ zmiana sposobu użytkowania sklepu na aptekę. Biorąc powyższe pod uwagę nie można, zdaniem organu odwoławczego, uznać w takiej sytuacji, że działanie inwestorów rzeczywiście stanowi samowolę budowlaną, polegającą na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, lecz w istocie jest wynikiem zaniedbania obowiązków przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W związku z tym nie ma podstaw do podejmowania przez organ nadzoru budowlanego działań w trybie art. 71a. W takiej sytuacji ma zastosowanie jedynie art. 51 w odniesieniu do robót, których zakres nie został ujęty w zgłoszeniu inwestorów z dnia 11 stycznia 2005r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła B. R.-L., zarzucając naruszenie: - art. 30 i art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) poprzez uznanie, że zgłoszenie robót remontowych jest równoznaczne ze zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania lokalu i zalegalizowanie na postawie art. 51 tej zmiany, - art. 71 i art. 71a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania do zmiany sposobu użytkowania lokalu i nie podjęcie przez organ nadzoru budowlanego żadnych działań w sytuacji zmiany sposobu użytkowania lokalu bez wcześniejszego jej zgłoszenia. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że decyzja prowadzi do obejścia prawa i zalegalizowania samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania niezgodnie z przepisami prawa. Wskazała, że inwestorzy zgłaszając zamiar wykonania robót w trybie art. 30 Prawa budowlanego musieli znać jego treść i mieć świadomość, iż nie stanowi on o zmianie sposobu użytkowania lokalu, zaś dokonując przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania dopuścili się samowoli budowlanej, w związku z którą organy nadzoru powinny podjąć działania przewidziane w art. 71a ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Sąd ten uznał, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że z dokonanego zgłoszenia wynika, że obejmuje ono także zmianę sposobu użytkowania, i że po otrzymaniu pisma Starosty z dnia 17 stycznia 2005r. inwestorka mogła nabrać przekonania o braku zastrzeżeń ze strony organu również co do zmiany sposobu użytkowania lokalu na cele apteki po wykonaniu zgłoszonych robót budowlanych, w związku z czym nie można uznać jej działania za samowolę budowlaną w części dotyczącej zmiany sposobu użytkowania. Treść złożonego zgłoszenia nie nasuwa żadnych wątpliwości, że dotyczy wyłącznie robót w nim wymienionych, a to że wskazano w nim również, gdzie mają one być wykonane - "w pomieszczeniach, które będą użytkowane jako apteka z zapleczem w budynku usług handlowych" -nie oznacza zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Starosta w piśmie informującym o braku sprzeciwu wyraźnie określił, wobec czego nie zgłasza sprzeciwu, mianowicie "robót remontowych/ malowanie pomieszczeń oraz położenie glazury/ podając także podstawę prawną – art. 30 Prawa budowlanego, co nie powinno, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, utwierdzać inwestora w przekonaniu, że została zaakceptowana zmiana sposobu użytkowania lokalu sklepowego na aptekę. Sąd wskazał nadto, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości łączenia zgłoszenia robót budowlanych / z art. 30/ i zmiany sposobu użytkowania / z art. 71/. Sąd zgodził się z oceną organu odwoławczego, iż strona postępowania administracyjnego nie może ponosić negatywnych konsekwencji braku należytego i wyczerpującego poinformowania przez organ administracji publicznej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, nie oznacza to jednak, że organ nadzoru budowlanego zamiast legalizacji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w trybie art. 71a prawa budowlanego może zastosować tryb legalizacji robót, polegających na przebudowie tego obiektu, przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego. Sąd zaznaczył, iż organ ustalił, że wykonane roboty budowle stanowią przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę i wykraczały one poza zakres zawarty w zgłoszeniu dokonanym w dniu 11 stycznia 2005r. Dlatego też zdaniem tego Sądu organy niewłaściwie zastosowały przepisy art. 51 zamiast 71a Prawa budowlanego, w związku z czym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a obie decyzje uchylił. Wyrok ten zaskarżyli Z. i B. małżonkowie D. oraz Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Inwestorzy w swojej skardze kasacyjnej zarzucili naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 51 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 71a w wyniku uznania, że w przypadku określonym w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z robotami budowlanymi, wymagającymi pozwolenia na budowę, w razie wykonania takich robót bez wymaganego pozwolenia stosuje się art. 71a, natomiast nie stosuje się art. 51 ustawy. Z kolei organ w swojej skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie - art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 lit "a" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, polegające na ustaleniu stanu sprawy przez Sąd oraz przyjęciu, że w sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania, a nie samowolna przebudowa obiektu budowlanego, przekraczająca zakres zgłoszenia oraz brak omówienia w uzasadnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności, czy nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu przepisów prawa budowlanego oraz zaniechanie szczegółowego wyjaśnienia sprawy. Organ zarzucił, iż błędne ustalenie Sądu miało istotny wpływ na wydane orzeczenie, bowiem stanowiło podstawę przyjęcia, iż organ nieprawidłowo prowadził postępowanie w sprawie samowolnie dokonanie przebudowy; - art. 71 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń, gdyż zamiar zmiany został poprzedzony zgłoszeniem; - art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędna wykładnię prowadzącą do uznania, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują możliwości łączenia zgłoszenia robót z art. 30 i zmiany sposobu użytkowania z art. 71, podczas, gdy zdaniem skarżącego taka interpretacja jest błędna, bowiem z godnie z art. 71 ust. 6 pkt 2 w przypadku, gdy ze zmianą sposobu użytkowania związane jest wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, procedury ulegają połączeniu – do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stosuje się odpowiednio art. 30 ust. 2-4 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 29 lutego 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd ten wskazał, iż w świetle stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powstał problem z jego prawną klasyfikacją i wyborem właściwej procedury naprawczej dostosowanej do sytuacji, gdy inwestor dokonuje samowolnie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc wykonuje samowolnie roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę i przystępuje do użytkowania tego obiektu w zmienionej funkcji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej małżonków D., że WSA niewłaściwie uznał, iż w sprawie powinna być przeprowadzona procedura właściwa dla legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania według art. 71a Prawa budowlanego zamiast legalizacji podjętej w trybie art. 51. Gdy zmiana sposobu użytkowania wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, wówczas rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Gdyby inwestor dokonał w takiej sytuacji zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego, to właściwy organ w myśl ust. 5 pkt 1 art. 71 obligatoryjnie wniósłby sprzeciw. W konsekwencji trzeba przyjąć, iż dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego objęta jest tylko taka zmiana sposobu użytkowania, która w myśl art. 71 ust. 2 i art. 71 ust. 6 pkt 2 wymaga wyłącznie zgłoszenia właściwemu organowi. Rozstrzyganie w sprawie zmiany sposobu użytkowania w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę odbywa się według przepisów rozdziału 4 Prawa budowlanego, natomiast w pozostałych przypadkach według regulacji zawartej w rozdziale 6 Prawa budowlanego. Konsekwentnie więc, również procedura naprawcza musi być adekwatna do rodzaju działań inwestora czy właściciela budynku. Z tych względów w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i 51, nie zaś art. 71a Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadnioną uznał także skargę kasacyjną wniesioną przez organ w części, w jakiej zarzuca ona naruszenie przepisów postępowania. Mianowicie wskazał, że WSA dokonując subsumcji stanu faktycznego sprawy przyjął jako bezsporne, że B. D. po uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie dokonała przebudowy lokalu określanego jako sklepowy w celu zmiany sposobu jego użytkowania na aptekę. Tymczasem zebrany w sprawie materiał dowodowy i dokonane przez organy obu instancji ustalenia faktyczne były niewystarczające do oceny, zaakceptowanej przez ten sąd, że inwestorzy dokonali zmiany sposoby użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz wykonali roboty budowlane stanowiące przebudowę, wymagającą pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obowiązkiem Sądu I instancji było wskazanie organom, mającym ponownie rozpatrywać sprawę, na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia tych wszystkich okoliczności, które pozwolą na porównanie aktualnego stanu użytkowania obiektu z warunkami ustalonymi dla prowadzenia poprzedniej działalności handlowej, zgodnej z pierwotnym przeznaczeniem obiektu. Podniósł, że dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne było wnikliwe ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych po dniu otrzymania pozwolenia na użytkowanie. Rzetelne wyjaśnienie tych okoliczności jest konieczne do ewentualnego stwierdzenia samowoli budowlanej i samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Nadto Sąd ten wskazał, iż przy analizie stanu faktycznego sprawy trzeba mieć na względzie ukształtowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, iż art. 71ust. 1 Prawa budowlanego nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków zmiany sposobu użytkowania oraz, że brzmienie tego przepisu oddaje intencje ustawodawcy w zakresie określenia granic reglamentacji ze strony organów administracyjni publicznej i nie może być pomijane przy ocenie, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji przez organ odwoławczy, dla uznania, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania wymagał wykonania zasadniczych, radykalnych zmian sposobu użytkowania obiektu. Natomiast jako niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut organu, odnoszący się do oceny WSA w przedmiocie skutków prawnych dokonanego przez inwestorów pismem z dnia 10 stycznia 2005r. zgłoszenia robót budowlanych, a także zarzut błędnej wykładni przez WSA art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego przez przyjęcie, że przepisy tego prawa nie przewidują możliwości łączenia zgłoszenia robót / art. 30/ i zmiany sposobu użytkowania / art. 71/. Dodatkowo natomiast Sąd ten zwrócił uwagę na potrzebę uwzględnienia przez Sąd Wojewódzki zagadnienia związanego z interpretacją i stosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wskazując, iż zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja wydana w takim trybie nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, lecz musi wskazywać konkretne czynności faktyczne, mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm./, zwanej dalej uppsa, sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa, dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 uppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Mając to na uwadze skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek przedwczesne jest na obecnym etapie dokonanie oceny, czy podniesione w tej skardze zarzuty są zasadne. Przede wszystkim na wstępie stwierdzić należy, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, iż nieprawidłowo w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 został na inwestorów nałożony obowiązek przedłożenia dokumentacji w postaci projektu budowlanego ze stosownymi uzgodnieniami, opiniami i oświadczeniem. Tego typu obowiązek może być nałożony tylko na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a wiec w przypadku istotnego odstąpienia przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego. W niniejszej sprawie, co było bezsporne, taka sytuacja nie zachodziła, bowiem inwestorka przed podjęciem robót budowlanych nie występowała, a co za tym idzie nie uzyskała zatwierdzenia projektu budowlanego. Art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, na podstawie którego organy wydały w niniejszej sprawie decyzje, pozwala na odpowiednie stosowanie jedynie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, natomiast nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3. W świetle zaś utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem nie może polegać na zobowiązaniu do przedłożenia dokumentacji. Gdyby na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego istniała możliwość nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego, nie byłoby potrzeby wprowadzania pkt 3 do tego ustępu, przewidującego nałożenie właśnie takiego obowiązku. Już tylko z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegały stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit a uppsa uchyleniu. Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż sprawa nie została należycie wyjaśniona, co powoduje, iż na obecnym etapie nie jest możliwe dokonanie oceny, czy prawidłowo organy zastosowały tryb naprawczy, przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego i czy prawidłowo uznały, iż w sprawie nie ma zastosowania tryb przewidziany w art. 71a Prawa budowlanego. Z uzasadnienia organu I instancji wynika, iż uznał on, że roboty budowlane, polegające na wydzieleniu ściankami z gipsokartonu z pomieszczenia sali sprzedaży pomieszczeń do funkcjonowania apteki, zwiększeniu liczby umywalek o 3 sztuki, uzupełnieniu instalacji elektrycznej o wymagane punkty oraz na wentylowaniu wydzielonych pomieszczeń z wyprowadzeniem wentylacji ponad dach stanowią przebudowę, o jakiej mowa w art. 3 pkt 7, która wymagała pozwolenia na budowę. Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, czyniąc identyczne ustalenia co do zakresu wykonanych robót wskazał, iż "stanowią one przebudowę, która zgodnie z art. 29 ust. 2 – ustawy z 1994r. - Prawo budowlane wymagały uzyskanie stosownego pozwolenia na budowę". Przepisy art. 29 ust. 2 wymieniają roboty, które nie wymagają pozwolenia tak więc ostatecznie nie wiadomo, czy zdaniem organu odwoławczego roboty te wymagały pozwolenia czy też nie. Co więcej, w świetle ustaleń organów wątpliwości budzi, czy wykonane przez inwestora prace wymagały nawet zgłoszenia. W świetle bowiem orzecznictwa sądów administracyjnych przykładowo wykonanie ścianek wewnętrznych nie tylko nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ale i nie wymaga dokonania zgłoszenia / por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 czerwca 2007r. sygn. VII SA/Wa 74007 LEX nr 338863 /. Postawienie bowiem takich ścianek ani nie tworzy nowego obiektu budowlanego, ani też nie stanowi przebudowy istniejącego obiektu, skoro nie zmieniają się jego parametry użytkowe bądź techniczne. Również samo zwiększenie liczby umywalek czy też uzupełnienie wewnątrz budynku instalacji elektrycznej "o wymagane punkty" bez wątpienia nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, skoro jedynie zgłoszenia wymaga przykładowo wykonanie przyłączy elektroenergetyczny i wodociągowych, a więc prac o wiele większym zakresie, prowadzonych poza budynkiem. Brak dokładnego ustalenia na czym dokładnie roboty te polegały, w tym prace polegające na "wentylowaniu pomieszczeń z wyprowadzeniem wentylacji ponad dach" powoduje, jak już wspomniano, iż nie jest wiadome, czy roboty te wymagały nie tylko uzyskania pozwolenia na budowę ale nawet dokonania wcześniejszego zgłoszenia. Dopiero prawidłowe ustalenie zakresu tych prac pozwoli na ocenę, czy inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, a jeśli tak, to czy była to samowola polegająca na wykonaniu robót bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też tylko bez wymaganego zgłoszenia. W sytuacji gdyby okazało się, że inwestorzy nie dopuścili się samowoli budowlanej, obowiązkiem organu będzie rozważenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu. W sytuacji ustalenia, iż na wykonane prace faktycznie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę organy rozpoznają sprawę w trybie art. 51 Prawa budowlanego, mając na uwadze, iż z uwagi na treść art. 51 ust. 7 na inwestora / właściciela/ mogą być nałożone odpowiednio tylko obowiązki, o jakich mowa w ust. 1 pkt 1 i 2 tego artykułu. W sytuacji, gdy organ ustali, iż inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu robót bez wymaganego zgłoszenia, wówczas oprócz działań, o jakich mowa w art. 51 Prawa budowlanego konieczne będzie rozważenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania. Pozytywne ustalenie tej okoliczności skutkowałoby koniecznością podjęcia działań, o jakich mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Podnieść bowiem należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko wyrażone przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia [...], iż nie można uznać za zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu zgłoszenia dokonanego przez inwestorów w piśmie z 10 stycznia 2005r. Tak więc podniesiony przez skarżącą B. R. – L. zarzut dotyczący tej kwestii jest uzasadniony. Mając powyższe na uwadze zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 135 uppsa. Stosownie do przepisu art. 152 tej samej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 uppsa; na zasądzoną kwotę składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi oraz koszty pomocy prawnej, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit "c" Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu / Dz. U. Nr 153 poz. 1349 ze zm./. Ponownie rozpoznając sprawę organ uzupełni postępowanie wyjaśniające i ustali w szczegółowy sposób, jakie dokładnie roboty zostały wykonane przez inwestora w 2005r. i następnie rozważy, czy w świetle obowiązujących w dacie ich wykonania przepisów wymagane było na ich wykonanie pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. W zależności od poczynionych ustaleń organ podejmie odpowiednie czynności, stosownie do wskazań, zawartych we wcześniejszej części uzasadnienia.