II SA/Ke 216/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi A.K. na rozkaz personalny numer [...] decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...]. w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 216/11 UZASADNIENIE Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...]Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A.K., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji z dnia 27 października 2010r. obniżający A. K. z dniem 30 listopada 2010r. dodatek funkcyjny o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 385 zł miesięcznie. Organ II instancji podniósł, że w odwołaniu od opisanego na wstępie rozkazu personalnego Komendanta Policji, A.K. zarzucił, że decyzja ta pozostaje w sprzeczności z obowiązującym stanem prawnym, tj. art. 121 ustawy o Policji oraz nie ma umocowania w przepisach, na podstawie których została wydana. Zainteresowany wyjaśnił, że dodatek funkcyjny został mu obniżony wbrew pozytywnemu opiniowaniu. Podał, że zamierza wrócić do służby, gdyż na zwolnieniu lekarskim przebywał w związku z przebytą operacją przepukliny oraz leczeniem szpitalnym w Szpitalu MSWiA w O. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że w dniu 12 października 2010 r. Komendant Policji na wniosek Komendanta Komisariatu Policji w B. wszczął w stosunku do nadkom. A.K. postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego z uwagi na fakt, że nie realizuje on powierzonych mu zadań służbowych, bowiem od dnia 8 czerwca 2010 r. przebywa na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i działając na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001r., nr 152, poz. 1732 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, wydał opisane na wstępie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji powołał się na absencję chorobową nadkom. A.K., która utrudnia mu realizację zadań określonych w karcie opisu stanowiska pracy (zwolnienie lekarskie od 8 czerwca 2010 r. do 28 grudnia 2010 r.). Organ odwoławczy wskazał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.) oraz rozporządzenia. Przytaczając treść art. 104 ust. 2 cyt. ustawy oraz § 8 ust. 1, 2 i 5 pkt 2 rozporządzenia organ podkreślił, że dodatek funkcyjny przysługuje policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków, pełnienie służby na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym, z którym ten dodatek jest związany, a nie z tytułu mianowania na określone stanowisko. Organ II Instancji podkreślił, że nie wywiązywanie się przez skarżącego z powierzonych mu obowiązków i czynności służbowych z powodu absencji chorobowej daje podstawę do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Policjant, który od kilku miesięcy nie realizuje żadnych obowiązków na stanowisku służbowym uprawniającym do dodatku funkcyjnego nie może otrzymywać dodatku w przyznanej dotychczas kwocie bowiem istnieje ścisły związek pomiędzy dodatkiem funkcyjnym a faktycznym wykonywaniem obowiązków lub pełnieniem służby na określonym stanowisku uprawniającym do dodatku funkcyjnego (por. wyrok WSA Warszawa z dnia 3 grudnia 2008r. sygn. akt II SA/Wa 275/08). Organ II instancji wyjaśnił, że długotrwała absencja chorobowa nie stanowi wprawdzie podstawy do obniżenia policjantowi dodatku funkcyjnego, jednakże nie wykonywanie w tym okresie faktycznie żadnych zadań i czynności służbowych, przewidzianych w karcie opisu stanowiska pracy daje podstawę do negatywnej oceny wywiązywania się przez policjanta z nałożonych na niego obowiązków służbowych, a tym samym do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 121 ustawy o Policji oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia organ odwoławczy podkreślił, że wbrew temu co twierdzi zainteresowany, na przeszkodzie w podjęciu zaskarżonej decyzji nie stoi zacytowany przez niego art. 121 ust. 1 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego, policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub ich wysokość. Brak należytego realizowania zadań i czynności służbowych, z uwagi na długotrwałe zwolnienie lekarskie, stanowi zmianę uzasadniającą obniżenie dodatku służbowego. Przepis ten nie ogranicza możliwości kształtowania przez organy sytuacji funkcjonariusza w ramach uznaniowości zakreślonej przepisami prawa w okresie jego choroby. W przekonaniu organu II instancji bezzasadny również pozostaje zarzut dotyczący obniżenia dodatku funkcyjnego z rażącym naruszeniem prawa poprzez nieuwzględnienie pozytywnych opinii z 2009 r. Organ I instancji obniżając dodatek funkcyjny nie brał pod uwagę okresu, za który skarżącemu wystawiono pozytywną opinię służbową, a czasookres, w którym ww. faktycznie służby nie pełnił. Organ II instancji nie znalazł również podstaw do uchylenia nadanego zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Przytaczając treść art. 108 k.p.a. organ podkreślił, że Komendant Policji wydając zaskarżony rozkaz personalny, uwzględnił interes społeczny i słuszny interes obywateli, w sposób wyczerpujący zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i słusznie przedłożył interes społeczny, wyrażający się w racjonalnym wydatkowaniu środków publicznych przeznaczonych na uposażenia funkcjonariuszy Policji, nad indywidualny interes policjanta. Skargę od tego rozstrzygnięcia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył A.K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. A.K. zarzucił: - naruszenie art. 121 §1 ustawy o Policji poprzez błędne przyjęcie, że kilkumiesięczne zwolnienie od zajęć służbowych z powodu choroby jest okolicznością mającą wpływ na prawo do dodatku funkcyjnego, a tym samym i jego wysokość. W przekonaniu autora skargi błędnie uznano chorobę jako zmianę kwalifikowaną mającą wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość; - § 8 ust. 5 pkt 2 i ust. 8 pkt 2 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż z racji niewykonywania przez policjanta obowiązków służbowych z powodu przebywania na długotrwałym zwolnieniu istnieją podstawy do obniżenia dodatku funkcyjnego; - art. 108 § 1 kpa poprzez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności oraz przyjęcie, że w sprawie zachodzi potrzeba zabezpieczenia interesu społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Ustalony w zaskarżonej decyzji stan faktyczny jest bezsporny i wynika ze zgromadzonych w sprawie dowodów. Nie ulega wątpliwości, że skarżący A.K. przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia 8 czerwca 2010 roku do 28 grudnia 2010 roku i co za tym idzie, nie wykonywał w tym czasie żadnych obowiązków służbowych. Mając to na uwadze organy obu instancji uznały za zasadne obniżenie otrzymywanego przez niego dodatku funkcyjnego o 30% na podstawie § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Przepis ten pozwala na obniżenie policjantowi dodatku funkcyjnego w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki, z zastrzeżeniem ust. 8 – nie mającym w sprawie zastosowania. Problem prawny w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do pytania, czy fakt przebywania policjanta na długotrwałym zwolnieniu lekarskim i związane z tym niewykonywanie przez niego obowiązków służbowych, można zakwalifikować jako przesłankę o jakiej mowa w § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa bez sięgnięcia do treści art. 121 ust.1 ustawy o Policji, zgodnie z którym w razie choroby, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym - z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Przepis ten stanowi niewątpliwie gwarancję niezmienności uposażenia policjanta w razie zaistnienia określonych w nim zdarzeń uniemożliwiających pełnienie służby, m.in. w czasie choroby. Dodatek funkcyjny przyznawany w oparciu o § 8 ust. 1 rozporządzenia jest dodatkiem do uposażenia o charakterze stałym (a więc ustalonym w stawkach miesięcznych stosownie do art. 100 w zw. z art. 104 ust. 2 i 5 ustawy o Policji) w rozumieniu art. 121 ust. 1. Mając na uwadze ratio legis omawianego przepisu, obniżenie dodatku funkcyjnego należnego policjantowi przebywającemu na zwolnieniu lekarskim, może nastąpić jedynie w razie zaistnienia takich zmian, które nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, uniemożliwiającą mu wykonywanie obowiązków służbowych. W stanie faktycznym sprawy, policjant nie pełnił faktycznie służby i nie realizował powierzonych mu obowiązków właśnie z uwagi na chorobę i pozostawanie w związku z tym na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Taka okoliczność w żadnym razie nie może zostać uznana za zmianę, mającą wpływ na prawo do uposażenia policjanta lub na jego wysokość, w rozumieniu art. 121 ust.1 ustawy o Policji, gdyż stanowisko oparte na takim założeniu zaprzecza zawartej w tym przepisie ustawowej gwarancji stałości uposażenia policjanta w okresie choroby. Dlatego nie do zaakceptowania jest pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "nie wywiązywanie się z przez skarżącego z powierzonych mu obowiązków i czynności służbowych z powodu absencji chorobowej daje podstawę do podjęcia decyzji o obniżeniu dodatku funkcyjnego". W rzeczywistości bowiem, niewykonywanie przez skarżącego czynności służbowych pozostawało w bezpośrednim związku przyczynowym z chorobą, powodującą konieczność pozostawania na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Podkreślić także należy, że zgodnie z art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Nie ulega wątpliwości, że właściwy minister nie skorzystał z delegacji zawartej w zacytowanym wyżej przepisie, a zatem należy przyjąć, że ani w ustawie ani w innym akcie rangi podustawowej nie ma wyjątków od zasady stałości uposażenia policjanta w okresie choroby tj. poszczególnych składników tego uposażenia i ich wysokości, poza koniecznością uwzględnienia zmian, o jakich mowa w art. 121 ust.1 in fine, nie mających jednak – jak już wyżej wyjaśniono – zastosowania w stanie faktycznym sprawy. Tymczasem oba orzekające w niniejszym przypadku organy uznały, że podstawą prawną obniżenia dodatku funkcyjnego należnego skarżącemu pozostającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim jest § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, dla którego delegacja ustawowa znajduje się w art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji. Podkreślenia przy tym wymaga, że przypadki obniżania dodatków funkcyjnych (zamieszczone w § 8) ustalone zostały na podstawie tej ostatniej delegacji ustawowej, stosownie bowiem do art. 104 ust. 6 ustawy o Policji, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady otrzymywania oraz wysokość dodatków do uposażenia, o których mowa w ust. 1-4, uwzględniając ich rodzaj i charakter, przesłanki przyznawania lub podwyższania na stałe lub na czas określony, warunki obniżania lub cofania oraz stanowiska uprawniające do dodatku funkcyjnego. W niniejszej sprawie zatem niedopuszczalne było obniżenie A.K. dodatku funkcyjnego, gdyż nie zachodzi w niej przypadek określony w § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia. Przyjęcie rozszerzającej wykładni powyższego przepisu jest - w ocenie Sądu - nie do przyjęcia, gdyż omija delegację ustawową z art. 121 ust. 2 ustawy o Policji i pozostaje w sprzeczności z ochroną uposażenia policjanta w okresie choroby, wyrażoną w ustępie pierwszym tego artykułu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, co powoduje konieczność uchylenia obu aktów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II oparto o treść art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I-szej instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające pogląd prawny przedstawiony powyżej.